1对社区居委会与街道办事处关系的思考对社区居委会与街道办事处关系的思考【摘要】提到居委会大家不难想到另一个名词：街道办事处，没有深入接触过 这两个部门的朋友大体上会简单的认为街道办事处是居委会的上级领导部门， 但事实上真的是如此的简单吗，经过我深入的调查和研究发现了社区居委会与 街道办事处之间存在着微妙的关系。此文重点讲述了：在社区建设中，居委会 行政负担过重，自治权被极度挤压，街道办事处与社区居委会法律上的指导与 被指导的关系已扭曲为事实上的领导与被领导的关系。因此，要改变目前社区 居委会和街道办事处的不合理关系，我们需要思考和付出行动的方面还有很多， 以下就为大家一一解说。 【关键词】社区居委会；街道办事处；社区工作站；社区居民代表大会2一、一、 社区居委会与街道办事处目前矛盾的现状社区居委会与街道办事处目前矛盾的现状 从理论和法律上讲，街道办事处与社区居委会是指导与被指导关系，但在 实践中，社区居委会只向政府负责，而不向居民负责。街道办事处与社区居委 会已变成了事实上的领导与被领导的关系。其具体表现在： （一）街道办事处越位，对社区居委会自治事务的过多干预 1、对社区居委会选举的包办 中华人民共和国城市居民委员会组织法规定“居民委员会主任、副主 任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根 据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表 2 至 3 人选举产生。居民委员会 每届任期三年，其成员可以连选连任。 ”1但实际情况显示，许多社区居委会的 民主选举的“形式化”现象严重。采取全体居民或户代表进行选举的比例极少， 绝大多数采用的是居民小组代表选举，民主选举成了“做秀” 。在候选人的确定 上，受街道办事处的影响极大，导致了居委会班子成员的选举、任用由街道 “包办”的局面。2、对社区居委会财权的控制 街道办事处财政拨款是社区服务的主要来源，社区居委会开展各项事业的 经费在很大程度上也依靠街道办事处筹集得来。社区居委会的固定办公经费由 街道办事处按年度统一拨付，但在使用上一般是“街管居用” ，社区居委会使用 任何一笔经费都必须向街道办事处申报。然而， 中华人民共和国城市居民委员 会组织法规定：“居民委员会管理本居民委员会的财产，任何部门和单位不 得侵犯居民委员会的财产所有权。 ”2但实际情况显示，社区居委会普遍缺乏财 务管理自主权，其财务由街道办事处的会计站进行管理，实行严格的审批制度。 因此，社区居委会的活动只能以街道办事处的指示为主，而不能按照居民的意 愿来履行自治职能。 （二）街道办事处缺位，把社区行政事务下沉给社区居委会 1、对社区居委会的宏观指导不足 由于街道办事处把更多的注意力放在对社区居委会人事和财权的管理和控 制上，甚至直接干涉社区居委会的其他自治事务。因此，弱化甚至缺失本应承 担的帮助社区居委会制定社区建设的宏观发展规划、培训社区干部、建立多元 化的社区资金投入体系、协调区域各群体的利益关系、促使社区目标的实行等 等的职能，以至于对社区居委会的宏观指导不足。由于职能“错位”直接导致 对社区管理的缺位。 2、把本该由街道完成的行政管理任务交给社区居委会完成 伴随着城市管理重心的下移，政府愈来愈多的行政管理事务都通过街道办 事处下沉到社区居委会。因此，导致街道办事处与社区居委会形成了实际上的 领导与被领导的关系，居民也把社区居委会看成是政府组织而非居民自治组织， 把社区居委会看作是政府向基层的延伸。于是，就造成事实上的社区居委会行 政化，社区居委会自治事务被严重挤压。 （三）街道办事处领导社区居委会 从目前情况看，社区居委会仍隶属于街道办事处，街道办事处领导社区居 委会。社区居委会在自身发展过程中逐渐演变成一种具有双重身份的社会组织， 一方面它是居民自治组织，承担居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监 督的群众自治功能；另一方面又在一定程度上承担了许多行政职能，与街道办 事处的关系日益密切，成了街道办事处的下辖机构。街道办事处与社区居委会3的这种行政领导关系，对社区居委会工作的开展造成不利。二、二、目前应从四个方面来给社区居委会的工作减负目前应从四个方面来给社区居委会的工作减负 俗话说“社区是个筐，什么都往里装。 ”这句话，形象地道出了当今社区工 作繁重的一面。社区居委会主任的工作量，可以说已经是超负荷运作。所以我 认为应从以下四个方面来给居委会提供帮助: （一）给社区居委会减负要落到实处。现在，从市里到区里再到街道，各 种各样的检查评比太多。综合治理、计划生育、民政低保、就业和社会保障等 方方面面都是所要检查评比的内容。例如社区参加区和市里举办的某项活动时， 必须要按要求，到专业店里按统一尺寸制作展板，一块展板最低价都在 120 元 左右。社区办公经费本来就紧张，经常是捉襟见肘，可为了应付各种各样的检 查评比及达标活动，不得不把有限的资金都用在这方面。有的展板制作好后送 去参展，只展出两个小时左右就撤展，实在是有些浪费。 （二）不要随意从社区居委会抽调人。社区工作本来就忙，人手很紧，像 计划生育、综合治理、民政低保、就业和社会保障这四大块，都是政府开发的 公益性岗位，服务人员中很多人政治素质好、业务能力强，使用后又无需付工 资。正是看中了这一点，上面的街道、区机关科室乃至辖区派出所，都以工作 需要为名从社区抽调人。社区居民要到社区来办事，遇到办事人不在，他们往 往要跑上好几趟才能办成一件事，居民对此很有意见。 （三）社区的办公环境能够得到改善。有的社区 10 多人挤在一大间办公室 里办公，每天来办各种事的居民很多。若是工作人员讲话声音小一点，对方都 难以听清楚。有的社区想办个“老年之家” ，让退休人员打牌下棋、读书看报， 但由于受条件限制，这个想法也只能是纸上谈兵。 （四）居委会能够得到上级领导的关心、理解和支持。社区居委会主任白 天在社区忙了一整天后，晚上还要到马路上参加城市卫生管理执勤，制止经营 者的占道经营行为。有时早上 4 点半就起床，配合公安、工商等部门参加打击 传销活动。可以说，社区居委会主任每天都是两眼一睁，忙到熄灯。工作中受 到极少数居民的误会，他们并不往心里去，只是期盼上级领导能够在工作、生 活等方面给予更多的关心、理解和支持。三、三、正在实施中的社区居委会与街道办事处关系的处理方法正在实施中的社区居委会与街道办事处关系的处理方法现行的“两级政府、三级管理3”的管理模式存在着管理层级重叠、条块交叉、功能紊乱的缺陷。为了减轻社区居委会过重的行政任务，也为了社区更好 地实现自治，许多地方一直在探索，社区工作站便是这种探索的成果。根据社 区工作站与社区居委会、街道办事处及政府职能部门的关系，将其归纳为：分 设模式、下属模式、条属模式、专干模式四种4。以下逐一介绍：（一）在分设模式下 社区工作站成为街道办事处的派出机构，完全独立于社区居委会，社区工 作站与社区居委会是并行的两个组织，分别担负不同的职能。社区工作站的主 要职能是：在街道党工委和街道办事处的领导下，承办政府职能部门在社区开 展的工作，以及其他由区政府确定需要进入社区的工作事项。分设模式，能减 轻当前社区居委会的工作负担，较好的应对社区面临的愈来愈多的工作任务； 还能让社区居委会专心做社区自治工作。但是，在社区设置行政化的工作站， 一是给行政权力无限下沉到社区找到借口；二是由于履行政府职能的行政化的4社区工作站和履行社区自治职能的社区居委会之间是并行的关系，怎样处理二 者的关系还是个问题。 （二）在下属模式下社区工作站成为社区居委会的执行机构，在社区推行“一站（即社区 成员代表大会、社区居委会和社区工作站） ”的管理体制和运行模式。社区工作 站接受街道办事处的工作指导，在社区党组织和社区居委会的领导下从事社区 管理和服务。社区工作站隶属于社区居委会，完成原来由社区居委会担负的工 作任务。下属模式表面看确实减轻了社区居委会的负担，但原先不堪重负的社 区居委会的任务并没有减少，而是全盘转嫁给了新成立的下属机构社区工作站。 同时社区居委会不从事具体事务，其联系群众的功能将逐步被抽空，有被边缘 化的危险。 （三）在条属模式下 全国基本做到了一社区一警务站、一社区一卫生站。近年来，不少部门纷 纷要求到社区设站挂牌。在此模式下，社区工作站就是政府职能部门在社区的 办事机构，其工作人员由职能部门派出。同时，社区工作站接受社区居委会的 指导和监督。条属模式虽然对于帮助社区居委会完成协助政府的行政任务有作 用，但是，行政权力无限制地下沉到社区，将架空居民自治。如此多的工作站 到社区，各工作站在社区的协调就变得很困难，各工作站与社区居委会的关系 也很难理顺。 （四）在专干模式下 社区居委会成员从本社区居民中差额直选产生，社区居委会下设办公室， 工作人员由专职社区工作者组成。目前，社区专干由基层人民政府或街道办事 处出钱、监督，统一分派，与经居民选举产生的社区居委会成员一起办公。社 区专干主要承担社区居委会交办的自治性工作以及政府下达的相关公共管理和 服务工作。具体的事务由社区专干承担，社区居委会似乎减轻了负担，但原来 的任务并没有减少，只不过由社区居委会负担过重变成了社区专干负担过重而 已。 社区工作站的出现，折射出社区负担过重、社区居委会不堪重负的现实。 社区居委会在社区工作站出现后，要么被边缘化了，缺乏处理社区事务的自主 权；要么被行政化了，行政负担依然很重。四、四、重塑社区居委会与街道办事处的关系重塑社区居委会与街道办事处的关系要改变街道办事处与社区居委会事实上的领导与被领导的关系，切实减轻 社区居委会行政事务过多的问题，不是增加一个社区工作站就能解决问题的， 应从以下三个方面去努力： （一）理清政府、街道办事处和社区居委会的职责 政府、街道办事处和社区居委会职责不清是一个不争的事实。首先要把社 区事务区分为社区行政事务、社区专业服务事务和社区自治事务；其次，不 同的社区事务应当由不同的组织来承担和提供。社区行政管理事务由街道办事 处协助政府职能部门完成；社区专业服务事务可由社区中介组织承担与提供， 但目前我国的这一类组织尚处于缺位状态，待社区各类中介组织发育成熟时， 由政府通过购买服务，委托社区中介组织来完成；社区居委会自主地完成社区 自治事务。 （二）街道办事处应支持成立社区居民代表大会5社区居民代表大会是社区自治的最高决策机构，是社区自治程度高低的试 金石。目前，在社会组织发育不够成熟、社区居民参与率低的情况下，成立社 区居民代表大会还有困难，但有必要成立社区居民代表大会，以使社区居委会 真正成为由社区居民选出的代表居民利益的群众性自治组织。目前，街道办事 处包办社区居委会选举将不利于甚至推迟社区居民代表大会成立。为了实现真 正的居民自治，同时也为了减轻政府管理社会的负担，街道办事处应支持社区 居民代表大会的成立5。（三）属于居民自治的事务，留给社区居委会 要实现这一目标依赖于街道办事处和社区居委会观念的改变。首先街道办 事处要变“领导”为“指导” 。具体来讲：一是不再将社区居委会视为基层政权 组织形式，不再包办社区居委会的选举；二是要清楚政府或街道对社区居委会 的拨款体现的是国家管理社会的责任，不能成为政府或街道干涉社区居委会的 理由。另外，要实现自治，还需居民观念的转变：一是从“单位人”到“社区 人”的转变；二是从社区建设与己无关到有关，被动参与到主动参与的转变。 只有当社区居委会将主要精力用于居民权利的表达和维护时，社区居委会才会 真正成为一个自治组织。五、五、在和谐社区建设中寻找居委会的新定位在和谐社区建设中寻找居委会的新定位按照居委会组织法 ，居委会应该是一个居民自治的执行机构，不是权力 机构，也不是一个直接提供服务的机构。现在各地反映居委会负担重，主要讲 的还是居委会干部直接操办的事务多。真正的出路只能是居委会干部从直接提 供服务转为通过运作各类社区组织，动员更多居民，共同做好自我管理、自我 服务。如何在和谐的社区建设中寻找居委会的新定位呢，我想应该从以下三个 方面着手：（一