公共危机治理与媒体应对报告人：蔡立辉，暨南大学应急管理学院院长、教授、博士生 导师，全国政策科学研究会副会长，广东省电子政务协会副会 长、广东省机构编制研究会副会长、广东省信息化专家咨询委 员会委员、广东省政府绩效管理特聘专家、广东省社会创新咨 询委员会委员、广东省社科界咨询委员会委员，广州市人民政 府突发事件应急管理特聘专家。Email：bnsr100163.com2内容提要一、公共危机管理的理念与现状二、公共危机管理的过程三、媒体应对与媒体管理3一、公共危机管理的理念与现状（一）几个基本概念突发公共事件：指突然发生，造成或可能造成重大人员伤亡、财产 损失、生态环境破 坏和严重社会危害，危及公共安全和社会秩序的 紧急事件。自然灾害、事故灾难、公共卫 生事件和社会安全事件。（1）自然灾害类突发事件，主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾 害、生物灾害和森林草原火灾。（2）事故灾难类突发事件，主要包括工矿商贸企业的重大安全事故，重大交通运输事故， 公共设施、设备事故，核与辐射事故，重大环境污染和生态破坏事故。（3）公共卫生类突发事件，主要包括重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和 职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。（4）社会安全类突发事件，主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件、涉外突发事件、重大 刑事案件以及规模较大的群体性事件。 突发性事件诱发社会舆情互联网为基础的新媒体引发网络拟态群体性事件 ，谣言、流言导致信任危机。虚拟世界和现实世 界的群体事件二者合流，将对基层社会治理提出 全新的，更加严峻的挑战。5舆情是“舆论情况”，是在 一定的社会空间内，围绕中 介性社会事件的发生、发展 和变化，作为主体的民众对 作为客体的社会管理者及其 政治取向产生和持有的社会 政治态度。舆论本体 （态度/意见）舆论主体 （公众/利益群体）舆论客体 （社会问题/事件）6“作为舆论客体的社会问题是河水中溅起的朵朵浪花，它们 奔涌着、跳跃着，惹人眼目。”（喻国明）具有公共性、冲突性、反常性和现实性的事件，更容易成为公众普遍关注的事件，引发舆论浪潮。72009-2010年全国522件舆情热点事件 （喻国明中国社会舆情年度报告（2011）在全国范围内哪些事情更容易成为舆情事件？一起网络事件是否 会成为热点，一个 判断标准便是看这 起网络事件在多大 程度上是能触发网 民敏感点因素的叠 加（李未柠）。“女大学生村官 被当街打死” ！8群体性事件的发生学模型9舆情的生成：信息来源和网民聚焦新媒体时代，网络舆情的来源 往往是互联网，常见的模式是：网络 爆料网友 围观传统 媒体 跟进1.舆情 事件网络传统 媒体交互热点 舆情 事件事件转折灾民质疑 围攻市政府围攻市政府2013.10.072013.10.16群体性事件群体性事件暴雨暴雨村支书背村支书背 镇干部视察镇干部视察10.0910.1110.13死猪漂流死猪漂流围攻转播车围攻转播车哄抢救援物资哄抢救援物资2013年10月余姚大水1. 通电、通水、通讯、通气、通路2. 防洪决堤，食物短缺，油库水库3. 天气变化，多灾叠发1. 哄抬物价2. 哄抢物资3. 哄骗欺诈1. 谣言、流言2. 信息传递1. 哄抢救灾物资2. 踩踏偷盗3.长假结束，集中出行，交通情况1. 死猪漂流2. 流感疟疾决 策 处 置灾 情民 情舆 情疫 情警 情12传统 媒体 报道网友 质疑 讨论网络 转载 评论2.舆情 事件网络传统 媒体交互热点 舆情 事件舆情生成与传播的基本规律舆情存在周期问题：生命周期和生命力 只有表达出来的态度才是舆情：传播需要载体舆情事件必然涉及多个方面：存在沟通的需要 舆情是在互动中形成的：相互沟通很关键人对已知的事情会逐渐失去兴趣：注意力转移 人脑只能同时处理少数几件事情：注意力挤占 人不能对几件事情给予平等关注：注意力分配发生发展衰退14舆情在互动中演变15舆情演变与公众的注意力16新媒体时代面临的各种挑战：（1）改革进入深水区，利益调整加速：社会整合 （2）各地社会发展不均，矛盾不同：传播跨地域 （3）社会传播环境变迁：信息公开、全球化 （4）教育水平提高、公众意识觉醒：“倒逼机制” （4）媒体生态变革：公众话语释放、传播形式多样化 （5）更新的传播技术：群体联通、传播逾越时空界限17新媒体时代舆情工作的挑战在哪里？社会危机常态化，舆情频发，防不胜防 新媒体：信息互通、全天候检视、全民“围观”场景网友掌握话语表达权，“大众麦克风时代” 传播形式多样化，无时差传播的实现社会失信、对立和紧张：舆情同情弱者 舆情中的联想：由弱者遭遇联想自己、此事联想彼事发生率增大传播更快更广 “雪球效应”社会心理认同 “我们” “你们”大数据与社会舆情监测分析大数据对社会舆情分析和决策支持20公共危机：是一种由于突发公共事件引发的、给社会正常的 生产与生活秩序以及人们的生命财产安全带来严重威胁的紧 急状态或者非常态的社会情境。公共危机通常都具有三个共 同要素：（1）未曾意料而仓促爆发所造成的一种意外或非常态的社会 情境；（2）具有严重的危害与社会影响；（3）在情况急剧转变之前，可供反应的时间有限。 21一、公共危机管理的理念与现状危机管理：是一个通过危机预警、防范、处理、总结评估以实现避免或减 少危机所产生的危害和损失，并从危机中开拓出发展机遇的过程，包括准 备、预警、处理及恢复等几个阶段。危机管理者在处理危机过程中应该抓住的3个关键问题：（1）如何争取更 多的时间；（2）如何获得更多的信息；（3）如何降低资源损失和消耗。危机管理的任务：尽可能控制事态，在危机发生后把损失控制在一定的范 围内，在事态失控后要争取重新控制。危机管理是一种非程序化决策，这 类决策复杂而困难，瞬间成败往往关系到组织的命运。危机管理的目标：最大范围缩减危机影响；完善与修复管理机制，迅速有 效地减轻危机造成的损害。 22树立公共危机管理的新理念第一，危机意识，防范于未然第二，提高突发事件的处置能力23一曰防，二曰救，三曰戒。先其未然谓之防，发而止之谓之救，行而责之谓之戒。防为上，救次之，戒为下。-荀子预防化解能力24危机管理= 意识 + 制度 + 技术n建立危机防范机制：凡事预则立，不预 则废。 l健全公共危机事件处置机制； l建立完善舆情风险评估机制； l建立网络舆情监测研判机制； l总结完善舆情引导处置策略； l改进虚拟社会管理工作。25n 墨非定律：凡事只要有可能出错，那就一定会出错。实践中应急处理的轨迹是：长期隐患一朝事发急救瞒报 媒体揭露政府通报追究责任澄清事实部委调查 恢复平静n 二八原理：每一次事故的原因，20%是事件本身， 80%是人为因素，100%是管理出了问题。n 彼得原理：每一个职位最终都被一个不能胜任其工作 的职工所占据（所以现场指挥官非常关键）。 预防化解能力党的十八届三中全会（二）我国公共危机管理的发展趋势创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。 27（二）我国公共危机管理的发展趋势工作理念：从直接救灾转为全面危机管理工作方式：从行政手段转为依法行政职能设置：从权力分散转为集中领导核心使命：从应对战争转为突发性公共事件工作重心：从灾害修复转为灾前防范广东实行从被动维稳转变为主动创建平安广东（二）我国公共危机管理的发展趋势由排斥性斗争向包容性整合转向由单一性手段向多样性方式转向由实体性管制向程序性调控转向*29危机管理与现代公共治理结构改革（1）目标：长治久安公共治理，治理能力（2）现实：客观现实危机常发，不可回避（3）措施：危机管理积极应对，建立体系30（三）公共危机管理的现状我国正处于社会转型时期，在这个时期，经济容易失调、 社会容易失序、心理容易失衡，社会伦理需要调整重建的 关键时期，也是危机频发的时期。在我国，表现为自然灾 害事件、灾难事故、公共卫生事件，如果处理不好最终都 可能表现为社会群体性事件。因此，要注意研究和处理社会转型及高速发展时期的常发 性危机形态。31广东是我国改革开放的先行地，经济发展快、开放程度 高、社会转型快、流动人口多，社会管理压力大，社 会矛盾具有早发、多发、触点多、燃点低等特点，出 现的问题既具有典型性，又具有警示性。32特别是进入21世纪以来，广东的住房、教育、医疗、养老等民生 问题日益突出，城乡差距、地区差距、贫富差距持续扩大，官民 关系、劳资关系等社会阶层关系矛盾显化，土地征用、房屋拆迁 、企事业单位改制等引发的社会群体性事件增多，贪污腐败等大 案要案频发，杀人、绑架、诈骗、抢劫、盗窃等刑事犯罪案件增 加，其他的社会问题、社会矛盾、社会冲突和各种群体性事件也 是常有发生，如收入分配不公、住房问题、城市人口和流动人口 的就业问题、医疗卫生服务中“看病难”和“看病贵”、入城农民工 子女上学问题、食品卫生、水污染、酸雨等等，成为困扰广东实 现社会转型和建设幸福广东的阻碍因素。33在广东，表现为维权行为、社会 泄愤事件、社会骚乱、社会纠纷 和有组织犯罪的社会群体性事件 ，根据调查显示，表现出以下几 个特征：一是自1994年后，群 体性事件数量呈现出不断增长的 趋势；二是社会群体性事件的规 模不断扩大；三是事件中的暴力 倾向更加明显，激烈程度更严重 ，影响范围日益广泛、破坏性日 趋严重；四是表现方式日趋激烈 ，对抗性日益增强；五是多重矛 盾交织，处置难度不断加大。34在农村广东开发性程度、国 际化程度、民主化 程度比较高，市场 经济比较发达，土 地问题、村民自治 问题、外来务工人 员问题，是广东农 村基层社会矛盾、社会问题的焦点 。 35在企业广东率先实行企业改 制，是外商投资企业 和民营企业多的省份 ；同时，也率先推行 新型工业化，下岗工 人安置问题、劳资问 题，是比较突出的社 会矛盾问题 。 36在城市广东也是我国城市化 发展比较快的区域， 由于城市的急剧扩张 和城市基础设施建设 的需要，房屋拆迁、 公共设施建设、环境 污染等成为城市社会 矛盾和社会问题的焦 点 。 3737群体性事件产生原因及其危害38群体性事件产生原因及其危害38群体性事件产生的根源和变量因子*第一，现实的社会根源（1）制度安排缺失*（2）政府治理失灵l权力腐败、家族化、裙带化、集团化严重2008年瓮安事件 *2008年7月云南孟连事件*（3）社会结构的变化-大众社会民政部统计，截至2012年底，全国共有社会服务机构 136.7万个，10.4/万人。第二，形上的生理根源（1）生存伦理-弱者的武器（2）民主和文化意识的觉醒乌坎事件特点：一是当地人的诉求集中在民主选举上，甚至亮出了“保障人 权”这样的口号。二是积极参加抗争的人大部是青年人，特别是90后年轻人的 加入让抗争开始利用高科技手段、新闻媒介传递信息、表达 诉求。三是村庄代表人发表讲话，希望全大陆都可以民选官员，诉 求有突破地域的趋向。（3）人性善恶的交错与分异第三，历史的传统根源*（2）社会冲突的地域传统（1）社会冲突的文化传统第四，国际的民族根源*2012年11月，新京报与清研咨询做了一项“中国未来十 年最需要解决的问题有哪些”的调查，排在前两位的是：“贫富差距拉大(81.3%)”；“腐败问题(75.5%)”；“环境 污染恶化 (69.9%) ”；“医疗改革等民生问题 (61.4%)” ；“城市房价居高不下 (57.0%) ”；“交通拥堵等城市病 (55.8%)”。人们的最大焦虑：贫富分化和权力腐败52近年来，一些严重的群体性事件发生，都与当地少数领导干部没有及时将矛盾妥善处理有关。不愿直面群众的需求，不想倾听民生疾苦。n 与民争利民则怨，n 让利于民民则安；n 心系群众鱼得水，n 脱离群众树断根。要提升做群众工作的能力53危机处置中的薄弱环节对平时的事故隐患、社会风险、矛盾纠查