共和国辞典45期:“两院制”_腾讯新闻_腾讯网http:/news.qq.com/zt2011/ghgcd45/index.htm2012/11/3 15:14:51腾讯网首页网站导航邮箱注册民盟副主席交通部部长章伯钧提出“两院制”他在“反右”运动中被打成“右派”新中国刚成立的头六年，人大制度没有立刻建成，“政协”一直作为“临时国会”发挥作用；直到一届人大召开，“五四宪法”出台后，政协才退居为“协商机构”，人大则成为最高国家权力机构。自此，人大取代“政协”为国会，中国“一院制”形成。这种以“人大”为核心的中国“一院制”不是唯一选择。“五四宪法”制定时，章伯钧就提出“两院制”，两年后，他响应毛泽东党内整风的号召 ，提出设立“政治研究院”的设想，但最终悲剧收场。最近一次讨论是在“ 八二宪法”制定时，胡乔木提出改革人大制度，建议实行“两院制”，但最 终没有被采纳。可见，“一院制”还是“两院制”都是可以研究的，虽然当时的讨论被 意识形态化了，但其实它只是国家机构的不同组织形式，与“意识形态”并 无直接关联。尽管“两院制”最终没有实行，但是在“两院制”讨论中，可 以发现人大制度不足，有助于完善人大制度，故而“两院制”的讨论极具意 义。“两院制”第一次提出：“五四宪法”制宪时章伯钧提出“两院制”“五四宪法”制宪时章伯钧提出“两院制”在1954年一届人大召开之前，“政协”一直承担新中国的“临时国 会”功能。一届人大之后，人民代表大会正式建立。这次会议通过的新 中国第一部宪法“五四宪法”明确规定，全国人大是最高国家权力机关 。自此，政协的“临时国会”功能结束，成为了“统一战线组织”，全 国人大则成为最高国家权力机构。同时，“五四宪法”也以法律的形式 把这种国家政权组织形式确定下来，而它也成为日后宪法制定中国家政 权组织形式的蓝本。在“五四宪法”制定时，政协与人大之间的关系存在争议，曾引发 第一次有关“两院制”的讨论。曾参与“五四宪法”制定的法学专家董成美教授回忆道：“讨论宪法草案时民盟 主席章伯钧提出要实行两院制：“有人提出两院制 我记得两院制是由当时的民盟主席章伯钧提出的。我当 时写过一篇文章批评章伯钧的两院制 那是资本主义国家搞的东西，我认为应该实行一院制，实行人民代表 大会制度。”（据韩大元1954年宪法与新中国宪政，湖南人民出版社）毛泽东认为把人民政协搞成国家权力机关，民主集中制就讲不通了“两院制”的提议也被毛泽东否定。当时毛泽东是联合政府主席，也是“五四宪法”起草委员会主席。“毛泽东主席对此表明了见解并作了解释。他首先强调了协商的必要性和人民政协在人民政治生活中的作用 ，批驳了那种认为实行人民代表大会制度后人民政协就没有作用的看法。同时他又强调不能把人民政协搞成国家 机关，批驳了那种认为应该使人民政协成为国家权力机关或半权力机关的意见。他说，人大和国务院是国家权力 机关和国家管理机关，如果把人民政协也搞成国家权力机关，就成为二元论了，这样就重复了、分散了，民主集 中制就讲不通了”（历史上关于一院制还是两院制的争论和实践，刘政，中国人大2003年第14期，作者 系全国人大财经委委员）第二次提出：1957年章伯钧提出“政治设计院”了解1026投票不了解13588投票8%92%您对本期辞典内容之前是否了解读者调查相关专题一相关专题二第44期：“八二宪法”讨论“两院制”登录微博共和国辞典45期:“两院制”_腾讯新闻_腾讯网http:/news.qq.com/zt2011/ghgcd45/index.htm2012/11/3 15:14:51党内整风运动从1956年延续到1957年。在整风运动过程中，党外的批评尺度以及一些要求超过了限度，越了 界。物极必反，毛泽东写出了事情正在起变化决定把整风转为反右。1957年，统战部部长李维汉深夜凌晨两点，亲自打来电话请章伯钧出席统战部的座谈会。座谈会上章伯钧发 言：“现在工业方面有许多的设计院，可是政治上的许多设施，就没有一个设计院。我看政协、人大、民主党派 、人民团体，应该是政治上的四个设计院，应该发挥这些设计院的作用。一些政治上的基本建设要事先交给他们 讨论。三个臭皮匠，合成一个诸葛亮。现在大学里对党委制很不满，应该展开广泛的讨论，制度是可以补充的，因为大家都走社会主义的路。这样搞，民主生活的内容就会丰富。政协、人大不要等到期满，今年就可以进行明年所要做的大事的讨论，不能全靠视察制度。对国家准备做的事情要经常的讨论。近来，政协委员到下面视察工 作，工作是增多了，但还不能仅限于视察工作，要进一步让大家经常讨论国家的重大问题。”(章伯钧在1957 ，章诒和）座谈会会后，统战部部长李维汉说：中共中央十分重视这些批评和意见，并向朋友们表示衷心的感谢！刘少奇借章伯钧之口提出“两院制”？章伯钧提出这一“政治设计院”，可能是刘少奇之意。阎秉华在章伯钧拒绝给刘少奇加罪一文提到，谈到“文革”中专案人员向章伯钧调查刘少奇时，举出刘在1956年12月（或11月）的一次国务会议上，曾主张在我国实行上、下议院的两院制，要章承认自己提出“两院制”是受了刘少奇的影响。但章伯钧否认了：“你们一定了解我的过去，我曾到外国留学多年。我对欧美国家的议会制、两院制，比刘少奇知道得早，知道得多。解放前，我们搞民主运动，就有效法欧美，实行两院制的主张，拥护实施宪政的活动。我的这些所谓政 论、政见，解放前是公开讲的，许多人都知道。说刘少奇提出的两院制是受我的影响还可能像点（说时发笑，边章伯钧响应整风运动提出“两院制”“五四宪法”出台后，“政协”正式成为“协商机构”，其任务主 要是提意见，协调民主党派团体关系，学习马列主义等等。两年后，即1956年，毛泽东作十大报告邀请知识分子为社会主 义建设建言。同年，中共八大召开，会上毛泽东要开展党内整风，还要 邀请民主党派参加，帮助党整风。“两院制”的讨论也随之激活。这次提“两院制”也是民盟主席章 伯钧。据章伯钧女儿章诒和讲述：“父亲也兴奋，说：社会主义民主有待我们来创造！又说：民主党派有搞头了，民主党派责任很重 国家机关里的每一级，如司长、局长、科长，都是共产党员做主，知识分子是农奴劳动，怎么叫人去发挥积极 性呢？传达毛泽东的十大关系时，他还说：现在许多人，都说资本主义不好。事实上，资本主义也还是 有活力的。为什么还有活力？就是因为有多党制度，有众议院和参议院，有在朝党和在野党所以说，资本主 义也有好的地方，也就是说互相抑制、互相监督的作用。”（ 章伯钧在1957，章诒和)作为整风运动之一，同年中央统战部考虑改善党与非党的关系，听取党外人士意见，研究党与民主党派之间 如何“监督”、怎样“共存”，并提出具体的措施。谈到具体“共存”与“监督”时，章伯钧提出：“我们要搞社会主义，一是经济民主，二是政治民主，但还要加上一条思想民主。政治自由的具体表现，就 是要发挥民主党派的作用。思想自由的具体表现，就是要、“百家争鸣”自由讨论。“共”和“监督”，这是两 个大问题。全世界都在讨论 昨天，我在政协和民盟唱了两曲。我主张中国搞两院制，人民代表大会是众议 院，政协是上议院。资本主义国家是实行两院制的，这种制度过去发生了作用，今天也还在发生作用。在我们国 家实际也在发挥着两院制的作用，不过就是没有取得法律手续。有人大和政协，这就说明已经有了两院制的架子 ，已经在某种程度上能够发生资本主义两院制的作用 具体意见是：政协有监督权和不同意见权，对人大的 某些方案，政协可以表示不同意。不同意，两院再协商，这在资本主义国家也是如此。同时，我们也不必强搬硬 套别人的东西，我们可以走文不成法的道路。不管什么形式，只要能发挥两院制的作用就行了。所以，我认 为不修改宪法也是可以的这就是我的主张。我的话会引起很多人的注意的。既然讲民主，就要搭个架子。我 不怕出丑，也不怕犯错误。”（章伯钧在1957，章诒和）1957年章伯钧提出“政治设计院”相关专题三相关专题四相关专题五相关专题六第43期：“七八宪法”精神分裂第42期：“七五宪法”大倒退第41期：五四宪法出台始末第40期：“自由迁徙”从宪法消失共和国辞典45期:“两院制”_腾讯新闻_腾讯网http:/news.qq.com/zt2011/ghgcd45/index.htm2012/11/3 15:14:51笑边说）。至于刘少奇1956年底在国务会议上讲没讲过在我国也实行两院制的话，我没有听到，我不知道。我讲 的两院制是我自己多年来的想法，与刘少奇无关！”（章伯钧拒绝给刘少奇加罪，阎秉华，炎黄春秋）当年刘少奇是否真的授意章伯钧提出“两院制”呢？在章伯钧拒绝给刘少奇加罪一文中，阎秉华披露了前农工民主党副秘书长萧瀚湘向他转述的章伯钧夫人李建生的回忆：“李健生同志对我说：“还确有其事。1957年春，统战部给章伯钧发来召开座谈会通知，就在章伯钧出席座谈会那天凌晨两点来钟，正是深夜，李维汉部长打来电话说，刘少奇主席有在中国实行两院制的意思，但他在党内不好讲，希望由章伯钧在座谈会上提出来。因为章伯钧是民主党派，比较好说话。章伯钧在解放前即与中共很近，支持中共，所以他就按照李维汉（统战部长）的意思在座谈会上讲了。原以为他还是按中共指示办事哩”（大意如此）。（章伯钧拒绝给刘少奇加罪，阎秉华，炎黄春秋）从李建生的回忆中，可以看出她只是从李维汉的口中得知这是刘少奇的意思，并非刘少奇本人直接跟章伯钧授意的。加之，在此前，“五四宪法”起草时章伯钧已提出两院制，以及章诒和回忆章伯钧此前已提出“两院制”。所以说，刘少奇是否借章伯钧之口提“两院制”仍有待更多史料证实。章伯钧成了“右派”，“两院制”被定为“反社会主义”言论最终，章伯钧因提出“政治设计院”被定为“右派”，“两院制”成了“反社会主义”的言行。极具讽刺的 是，批判他的也有民主党派的吴晗和沈钧儒。吴晗在民主同盟人大学支部座谈会上说：“章伯钧主张另搞一个政治设计院，是否不同意宪法？罗隆基提出 另外建立平反委员会，就是不信任党的领导。”中国民主同盟主席沈钧儒向新华社发表谈话，批判章伯钧、罗隆 基，召全盟团结起来，向“反社会主义”的言论和行动进行坚决的斗争。第三次提出：“八二宪法”制定时胡乔木提出实施“两院制”“八二宪法”宪法修改委员会大多赞成搞两院制“1981年2月，宪法修改委员会秘书处在张友渔的主持下，以两天的时间讨论了初步草拟的“国家机构”草稿，其中关于全国人大设两院的问题，多数代表赞成搞两院制，认为其好处有三：（1）代表性明确，能够更好 地代表人民，现在有许多全国人大代表同原选举单位毫无联席，究竟代表什么自己也说不清楚，存在着“身份不明”的问题。改为两院制后，自己代表哪个方面比较清楚，也便于联席选民。（2）便于深入地讨论并解决问题 。目前全国人大是按地区分组进行讨论，而在一个地区组中包括来自不同行业和民族的代表，它们关心的问题并不完全一样，在发言时各说各的，很难深入；改为两院制，便于联席本民族、本行业和本地区的实际情况审议大 会的议案和法案。（3）两院可以起到制衡的作用。两院名称，大家认为叫做“地区院”和“社会院”较好。”胡乔木提出“两院制”，改革人大组织制度第三次讨论“两院制”是在“八二宪法”制定时。当时正值改革开 放，人们的思想相当活跃，社会气氛也较为宽松，“八二宪法”的制定 过程也较为民主。在“八二宪法”制定，两院制问题，是宪法起草委员 会秘书处在进入实质性讨论后所讨论的第一个问题。82宪法修改委员成立后就开始讨论宪法起草。其讨论较之此前诸部 宪法，活跃程度大增，提出不少大胆的意见，最具代表性的，是“两院 制”。据蔡定剑宪法精解和许崇德中华人民共和国宪法史两书 记载：“（设两院制）它最先是由胡乔木提出来的。胡乔木说改革人大的组织制度，实行两院制是他很久的思考。 他认为目前全国人大有3000名代表，召集不易，会议举行的时候由于人数太多，讨论很难深入，从而通过决议不 免有走过场之嫌。为了不使人民代表大会给人以“橡