农地制度改革研究农村建设用地流转模式的比较与选择蔡继明内容提要:本文对比分析了目前农 村建设用地三种流 转模式,指出 国有化流转模式弱化了农 村集体 组织的 经济权利,提高了农民 的 土地收 益,但农民只能 一 次性获得财产所有权转 移的回报;乡村 集体主导的流转模式强化了集体 组织的 经济地 位,农民获得的收益较 低;农民个人为主体的流转,弱化了集体经济组织的权益,农民可以获得充分的土地 收益,但缺乏法律和政 策的保护。本文认为,要实现三种流转模式下农民土地收益的均等,必须统筹城乡土地市场,使农 村 建设用地与城市国有建 设用地同地同权同价。关键词:农村 建设用地流转 模式统筹城 乡土地市场同地同权同价随 着我 国城市化和工业化 进 程 的加 速,城市建设用 地 的供求矛 盾已经 超越了资本等其他 生产要素。据估计,2020年 要 达 到 6 0 %的城 市 化 率,需 要增加1.5亿亩 建设用地。而在1 8亿亩耕 地红线 下,将会出现1.2亿亩 的城市 建设用地缺口。而另一方面,由于征地成本的不 断增加,征地公 益性 用途 的严格管制,城市建设 用 地 短缺 形 势将会更加严峻。土地已经成为我国城市化 和工业 化发 展 中严 重 的资源约束。由于 长期城 乡分割 的土地 市 场,我国建设用地短缺 突 出的特点 是结构 性 短 缺而总 量 过 剩:在城市建设用 地供给短 缺 的 同时,农村 大量 的建设用地却不 能得 到合理利 用。据统计,20 02年 全 国建设 用地总量 为 2 0.3 4万平方公里,其 中城市建设用 地仅 占1/ 5,大约只有3.6 3万平方公里;其余16.7 1万平方公里 的建设用地属于农村建设用地,其总量 相 当于河南 省 的总面 积。由于长期的 闲置,农村建设用 地的资产价值无法得到有 效实 现。随着城市化进 程 的加速和城市建设用 地短 缺对经济发 展形成 的制 约,特别 是 由于城市土地市场 价格市场 的日益完善和 国家对 建设 用地 流转 制度的改革,农村建设用地流 转已经成 为目前解决工业 用 地需求和支持地方 经济发展 的重要 手段。通 过农村建设用地 流转,一方面可以在总量 不 变 的前 提 下实 现结构优化,更有效地 配置了城 乡土地资源,加速 了地方产业和经济的发 展;另 一 方 面可以使乡 村集体组一64一织和农民从土地 要素中 获得 财 产性 收人,对于缩小城 乡 居民收人差距、扩 大 内需和保持 经济健康持续增 长 将起到重要 作用。一、农村建设用地流转的三种模式1.“国有化”土地流 转。农 村建设用地“国有化”流转模式可 定 义 为:在 地方政府主导下,以农民自愿 转让 为前提,将农 村建设用地 转 变 为国有 建 设用地 的土 地 变性流 转。农村建设用 地“国有化”流转和 国家土 地征 用 主要 有 两 点 差别:一 是 国家土地 征用以公共 利益 为前 提,而农村建 设用 地国有 化流 转后 的土地 用途并不 局 限于公共利 益;二 是 国家土地征用 是以公共行政权力强制实现 的,而农村建设用地 国有化 流转是在农民和地方政府 自愿 协商的基础上通 过土地变性交 易实 现 的。农村建设用地“国有化”流转作为一 种独特 的土地 流转模 式,对于城乡土地资源的集约 配 置 起着 积极 的作用。一是在 一定 程走匆上实 现了城市国有 建设用 地 的扩张和农村建设用 地 的减 少 二者相挂 钩,从城 乡统筹的角度提高了等量建设用 地 的使用效率,克服了长期以来 城市建设用 地和农村建设用 地两头扩张 的局 面。二 是 实 现了城 乡 土地 规 划 的统一,打破了长期以来城市规 划城 市,农村规划农村,农村并人城市后 重新 规划 拆 迁 的 难题和矛盾。因此,从土地节约和集约 利 用的角 度看,农村建设用 地“国有化”流转模式是对 长期以来土地 征 用模式 的一种 优经济学动态20 0 9年第9期化和改进。天津滨 海新区农村建设用 地流转主要 采取农村建设用地“国有化”流转模式。具体的流转方式是通过农民宅基地换房 对农民建设用 地 进 行 土地置换。这种 流转模 式通 过解决 资金 闭合和土地 闭合 两大关键性 问题,实现了土地 的集约 利 用和农民土地资产的升值。天津市的具体做法 是先以宅基地换房实现 土地 置换;同时以土渝值预期作为 担保,由政府成立融资公 司(滨丽公司)向开发银行贷款。以天津华明镇为例,现有 1 2个村 子已经完成搬迁,并 建 立华明示范镇。农民不 用 投资,只需 把 原来 的 房子 交 出来并按1:1的比率置换。农民人均居住 面 积大约为30平 米,可出租出售,资产价值 增值了6一1 0倍。另一方 面,通过 宅基地 置换,集约利用了土地。置换中130 0 。亩 宅 基地 被 清 理 出来,而 为农民居住 新建楼房占地面积仅相当于原 宅 基 地面积 的1/ 5,这 就极大地缓 解了城市化和工业化 进程中建设用地 的供求矛盾。2.乡村基 层组织主导的 土地流转。就 全国而言,乡村基层 组织主导 的土 地 流转模式 是目前农村建设用地流转的主要方 式。这 种流 转模式 的基本特征是:以乡村为 流转单 位,在乡镇政 府或 村委会主导下实 现农村 建设 用地 流转。乡村 基层组 织主导 的土地 流转模式,一是旨在解决2 0世纪 9 0年代乡镇企业 破产后 大量 闲置农村 建设 用地 的利 用 问题。随着中国经济转型,曾经 红 极 一 时 的乡 镇 企业 大批破产倒 闭,在乡村依靠工 业生财的路子 走 不通 之后,“以地生财”成 为 乡村发展 集体经济的主要 策 略;二 是在城乡二元 规划体制下,乡 村 管理 者 通过各种途 径把农民经营的耕地转 为建设用 地,获 得 转用 后 的超 额收益。乡村基层组织主导 的土地 流转模式所 采取的 主要方式是土 地 出租、厂房出租和兴 办产业 三种 形式。以城 乡一体化较快 的北 京地区为例,昌平、怀柔和通州等地以乡村基 层组织 为主导 的建 设用 地流转 在 土地 资源得 到充分利 用 的 同时,极 大地提升了集体组织 的经济实 力。农村 建设用地流转 的成 功要依托 两个重 要环节。第一,村集体对土地 的变性能力,即通过基本农田在邻近村的置换交 易等方 式把农用地变成建设用 地。第 二,土地 营销 能力,即成功地把农村建设用地 推 向市 场。乡村管理 者通 过土地 平整 和相关的基础 设施建设,在土地 出 租 和厂房出租中获得大量 的收益。虽然村委会和村民小组分别对集体土地产权具有“经 营管理”职责,但由于集体农业用 地经营管理的责任已经落实 到“农户个人”,因 此 村民小组对农业用地 的产权是 虚化的;而 对于农村建设用地,村民小组 确 实存在 着 相 应 的管理职 能。乡村管理者主导 的农村 建设 用 地 流转,在 实 现 土 地集约利用 的同时,也 实现了农村建设 用 地 的资产 增值和变 现。3.农 户个体 自发的土地流转。农户 个体自发的流转主要是农户 对 所占有的宅基地使用权的流转。根据 现行的宅基地管理体制,随着城市化 的加速 进行,农村出 现了大 量 闲 置 的宅 基 地。虽 然 在建国初期一段 时期(19 49一19 6 1),农村宅基 地所有权、使用权以及宅基地 房产可依法进行自由处置。但随着 集体化 的推进(1 96 2一1977 )和城乡二元分割体制的确立,农村宅基 地使用权的流 转受 到了严 格 限制。虽然我 国市场化转型已近3 0年,但农民宅基地 流转在制度上仍然没有 明显 突破,以农民为 主体的 宅基地流 转是 在城 市化 背景下 自发 进行 的。农民在城市化 的推动下,已经逐 渐成为城市居民,宅 基地传统 的居住保障功 能正在 弱 化,而其资产 功能正在 加 强。宅基地使用权相对价格 的升值和宅 基地持有成本 的上 升,引发 了 大量 的宅 基地自发交 易 行 为。而当宅基地 的相 对价 格大 于违 反宅 基地管制所产 生 的惩 罚成本加 上宅基 地 闲 置成 本 之和时,市场的 自发秩序便形成了。以上三种农村建设用地流转模 式通过 对 闲置乡村建设用地 流转,都在 不 同程 度 上提高了城 乡土地资源的配置 效率,实现 工 业 的经济增 长。同 时通 过城市增 量用 地 的节 约提高了农民的福利,也保护了稀 缺 的耕地资源。二、不同流转模式下农民土地收益的实现程度1.国有化流转和以“农民利益”为主导的利益实现形式。国有化 流转中农民利益 实 现形 式 有三个突 出 的特点:(1 )农民利 益成 为利益 实现 的主体,而集体组 织的经济利益在某种程 度上 被农民利益 所替代。以天津滨海新区为例,通过农民宅 基地换房,以市场定 价的资产 价格评估为基础,农民宅 基 地使用权的价值得到了比较充分的 实现。根 据1:1的 置换比率,农民人均可获得 3 0平米 的城市 住宅,国有化 流转 后 的一6 5一农民城市住 房按市值可达 到 6 0一8 0万元,比原来宅基地 房 的价值升值了数十倍。而 另一方面,建设用地 的所有权人的经济利益被架空 了。通过 国有化土地流转,在强化农民土地使用权权益 的同时,农民集体土地所有权权 益弱 化了。(2 )农民的土地权益以市场定价为基础,在经济上得到了 比较充分的实现。(3 )国家一次性 买断产权。农村建设用 地 国有化流转属于一次性 流转。流转后 土地 的产权性 质已转变 为国有 土地 产权形 式。农民和 土地分离 后,以其他资产补偿的方式 获得 一次性 补偿。2.乡村 集体为主导的流转和以“集 体利益”为主导的利益 实现形式。乡村集体组织 管 理者主导 的农村建 设用 地流转 的利益实现形 式也 有 自身鲜 明 的特征:(1 )乡村集体获得了主 要 的土地 流转 收 益。作为土地 所有者和土 地使用者 双 重身份的农民,其权益在农村建设用 地 流转 中并没有完全实 现。高圣平、刘 守英通 过对湖 州、芜湖、新 乡等地 的农村建设用地 流转 中农民收 益的分析,提 出了农村建设用地流转和农民利益分配 不 均衡 问题(高圣 平、刘守英,20 07 )。该文从5个省市2 1个村组 随 机抽 取 的 1 49个有效样本 中获悉,农户 用 承 包地参 与农村建设用地 流转的收益分配情况 是:抽 查 样 本 中6 1% 的农民承认他们所获得 土 地 收 人 相对较低,认为 还可以的仅占1 9%,认为 相对较高的仅 占1/5。乡 村集体主导 的流转中农民土地 收 益分配比率偏低 是该流转模式 中的一 个突 出 问题。(2 )由于农民和集体的土地权利不 明确,导致农民并没有 获得 充分的土 地流转收 益。集体产权内部农民个体对集体的决策缺乏制约和监督。抽样调 查显示:4 2% 的农民认为他们对集体管理者的制 约 力度不 足,只有 2 2 % 的农民对 自己的能 力比较 满 意。可以看出,农民土 地 流转 的收 益 分 配和谈判 能 力 是相关的。无论 是作为所有者的村农民集体还 是范 围更 小 的村民小组,都缺 乏对管理者 的有 效约束机制。农民作为所有者的权利从某 种程 度上 决定着农民最终的土地 收益。集体产权如 果缺 乏激励机制和约束机制,就不可避免地产生外 部性,财富 被外溢了。而外溢 的受益者就是在集体产权管 理 中 的 既 得利益者。这种利益分配 的不均衡反 映了集体产权所具 有的外部性。在这种 产权结构下作为兼具所有权人和一6 6一使用权人双 重身份的农民的土地 收益被外部化了,集体产权对所有 者 的激励功能没有体现 出来。这些既得利益者之所以能获 得外部 收益,主要 是 因为管理者兼国家政策执行者与集体产权 的管 理者两重身份集于一身,在土地 流转中能占据 更 大的资源优 势和制度 优势。外 溢 的原 因是 由于农民集体土地产权不清晰导致土地 流转 中集体管理者获得 超额利 益。3.个人土地流转 和以“农民利益”为 主导的利益 实现形