社会 2009# 4 Society 第 29卷国家法团主义视域下 政府与非政府组织的 互动关系研究张钟汝 范明林 王拓涵张钟汝 上海高校人文社科重点研究基地上海大学/中国社会转型与社会组织研 究中心0研究员 范明林 上海高校人文社科重点研究基地上海大学/中国社会转型与社会组织研 究中心0研究员 王拓涵 上海大学社会学系 硕士研究生本研究系教育部人文社会科学研究规划项目/政府和非政府组织合作机制建设0 ( 06J A810009)的阶段性成果之一。摘 要:本研究以法团主义理论为基础, 以授权、 控制和垄断性等概念为分析工具,运用个案研究方法对上海市不同类型的非政府组织与政府的互动关系这一议题, 做了比较深入和全面的分析与探讨。从国家法团主义的理论视角来看,由个案与政府互动关系的研究中可以提出以下两个创新概念: /庇护性国家法团主义 0和 /层级性国家法团主义 0。采用同样的理论视角来观察中国的国家与社会之间的关系,本研究的发现是: 它们正经历着一个由 /直柱型的国家与社会关系状态 0向 /漏斗型的国家与社会关系状态 0的转变过程, 这种转变多少显现了国家与社会关系已经出现了模糊的分界。关键词:非政府组织 国家法团主义 互动关系一、 话题讨论的背景和相关文献分析1 . 话题讨论的背景和研究的问题关于一个国家或地区非政府组织产生和发展的前提条件, 历来存在着这样一个命题, 即经济发展必然推动非政府组织的发展, 经济发展水平是衡量国家或地区非政府组织发展及其状态的决定性指标。香港 地区的 GDP比中国内地以及国内的任何一个城市都高, 故其非政府组织就人均而言无论是在数量、 规模或品质上都远远超过内地。日本学#167#者冈室美惠子 (转引自王名、 刘国翰、 何建宇, 2001)也以这样的思路来 研究中国的非政府组织的发展, 她通过对 1997年相关数据的分析, 发现中国各省社团数量与该省的 GDP高度相关, 基本上是 GDP越高, 社团数量越多。 不过事实并非如此。近几年, 上海的人均 GDP一直位居全国首位, 比起中国西部内陆省份的人均 GDP来说更是遥遥领先。那么, 上海的非政府组织的发展是不是在国内居于领先地位呢? 对此, 可用政府的一些统计数据来加以说明。表 1:中国及有关省市人均国内生产总值对照表 (单位: 元 /人 )年地区200020012002中国7 0817 5439030上海34 54737 38246607云南4 6374 8665618陕西4 5495 0246500资料来源: 2001年、 2002年和 2003年的 5中国统计年鉴 6。表 2:中国及有关省市非政府组织发展数量 (单位:个 )2000社会团体 民办非企业2001社会团体 民办非企业2002社会团体 民办非企业中国1368414 506129 99322 53912967682 089上海26412242 52044125392 066云南4156)3 9086953981540陕西3927)3 64074034301 491资料来源: 2001年、 2002年和 2003年的 5中国民政统计年鉴 6。统计表明, 自 2000年至 2003年, 上海的 GDP都超出云南和陕西两省, 而同期上海的非政府组织每年的数量基本上不超过云南省和陕西省两省各自的数字。由此而言, 一个城市的经济发展状况或经济实力的强弱并不是决定该城市或地区非政府组织发展以及数量、 规模的 唯一因素, 许多情况下往往和政府对于社会公共事务的态度、 控制意愿等因素有着密不可分的关系。云南享有/中国的 NGO之都 0的称号, 许多海外著名的非政府组 织, 如世界宣明会、 儿童救助会等, 都在当地设立服务机构并输入资金,#168#社会# 2009# 4协助当地政府开展扶贫开发、 环境保护、 戒毒矫治等各种社会服务。问 题是云南省的经济实力远不如上海, 那么它何以会让众多的非政府组织在此发展呢? 而类似上述著名的组织在上海的社会服务领域中可以说是/凤毛麟角0, 何以会如此呢? 本研究就是在这样的背景下, 探讨 在社会服务领域中, 上海的非政府组织如何与政府互动, 这种互动又表明了当代中国国家与社会的关系发生了怎样的变化?2 . 相关文献的回顾及反思关于政府和非政府组织的关系在国内外学术界已有诸多论述 (Gidron, Kramer Kuhnle 官有垣,2000 ; 王颖、 折晓叶、 孙炳耀, 1993 ; 田凯, 2004 ; 龚咏梅, 2007), 有些已经建构成具有一定抽象程度的理论模式。Gidron等人 (G idron , Kramer 它得到国家的认可 (如果不是由国家建立的话 ), 并被授权给予本领域内的代表性垄断地位, 作为交换, 它们在需求表达、 领袖选择以及组织支持等方面, 受到国家的必然控制。另一位学者威亚尔达 (W iarda , 1997 : 23)强调, 可以将 / 法团主义界定为一种社会和政治的组织体系。在这个体系中, 一些主要的社会#170#社会# 2009# 4团体 (劳工、 企业、 农民、 军方、 族群、 部落或恩待团体、 宗教组织 )和利益全都被整合到政府的体系之中, 而经常是以一种垄断为基础, 或者基于国家的指导、 定向、 训导和控制, 使之能够达到协调性的国家发展0。威亚尔达的定义将法团主义视作为 /一种社会和政治的组织体系0, 并把所有正式和非正式的社会组织 / 全都组合到政府的体系之中 0。此外, 在这个定义中, 威亚尔达还特别指出在组合的过程中 / 国家的指导、 定向、 训导和控制 0等功能的存在和发挥, 才 /使之能够达到协调性的国家发展 0。显然, 威亚尔达对法团主义定义的开拓, 不仅涵盖了在当今世界秩序中存在的更多的法团主义类型, 而且, 更为重要的是,它跳出了狭窄的经济领域 (实际上是更狭窄的政府、 劳方和资方三者关系领域 )的论述层次, 从而触及更根本的国家和社会以及政府和其他社会组织相互关系或互动体系的制度化安排的论述层面。由此看待法团主义的含义以及讨论其功能, 无疑对本文研究极具启示意义。按照 A. 考森、 威亚尔达等人 ( Sch m itter , 1974 ; Cawson , 1986 : 38; 威亚尔达, 1997)的论述, 以法团主义为基础而结成的国家和社会之间的常规性互动体系具有如下特点: ( 1)有国家参与, 社会参与则以功能团体的形式出现, 它们互相承认对方的合法资格和权力; (2)这个建制的中心任务是把社会利益组织整合到国家决策体制之中, 因而代表着国家与社会的一种结构联系; ( 3)进入决策过程的社会团体, 对相关的公共事务有建议、 咨询的责任; (4)社会团体之间是非竞争的关系; ( 5)进入决策过程的社会团体数量有限度性; ( 6)在体系内, 各社会团体组织以层级秩序排列; ( 7)社会团体在自己的功能领域中享有垄断性的代表地位; (8)作为交换, 对这些团体的领袖选举、 利益诉求和组织支持等事项, 国家有一定程序的管制。需要重申的是, 在威亚尔达看来, 法团主义不只是政府和社会组织的结合形态, 而是以国家的整体功能和目标来统辖各级政府和各类民间社会团体之间的互动 (徐振国, 2000: 19)。因此, / 强国家 0论也是法团主义理论的另外一个核心思想。对法团主义理论的进一步梳理就涉及其分类问题, 学者斯密特( Schmitter , 1974 : 103- 104)提出了为后人广为沿用的分类, 即/ 国家法团主义 0和/ 社会法团主义 0(见表 3)。#171#国家法团主义视域下政府与非政府组织的互动关系研究表 3:社会法团主义与国家法团主义的区别特征社会法团主义国家法团主义数目有限性或单一性通过社团之间建立/ 政治卡特尔0或者通过竞争性淘汰过程自然形成通过 政府 施加 的限 制来实现强制性参与通过社会压力、 劳动合同、 基本服务提供、 专业资格凭证或执照的垄断性发放权力来实现通过政府明文规定来实现非竞争性通过社团内部寡头趋势以及社团之间自愿达成的协议来实现通过不断实施的国家中介、仲裁甚至压制来实现等级化组织架构通过社团组织内在的官僚化扩张和巩固过程来实现通过国家明令的集中化或者行政依附过程来实现职能分化通过自愿性协议安排来实现通过国家明确的行业或专业领域类别来实现国家承认基于自下而上的政治需要基于社团形成与运作的前提条件代表性的垄断通过自下而上的努力奋斗而形成依赖于国家的同意领导人选择与利益表达的控制基于上下对于程序和 目标达致的共识基于国家的强制法团主义理论对本研究的启发是: 第一, 注重社会的整合、 秩序和稳定, 强调组织和社会团体的作用与执行公共任务的责任, 这对中国倡导和谐社会建设具有重大借鉴意义; 第二, 主张功能团体与国家建立长期的合作关系, 从而将社会冲突降低到不损害秩序的程度, 这对当代中国社会秩序和稳定的政治主张有极大的契合之处; 第三, 强调强大的国家领导力量和政府对社团的授权, 强调对利益团体自主与活动的限制和干预, 将利益团体整合为国家的一部分, 不仅向国家机关表达成员的利益, 也帮助国家管理和执行政策, 从而获得垄断地位。这些观点成为本文研究的可操作性的分析工具。2 . 研究设计和研究框架 本研究采用法团主义理论的核心概念 /授权 0、 /控制 0、 /垄断性0来分析中国非政府组织与政府的关系, 进而探讨国家与社会的关系。图 2是本文研究者的理论框架。#172#社会# 2009# 4图 2: 本文研究的理论框架质性研究取向的个案研究方法是本研究所采用的主要方法, 同时, 本研究采用的是/嵌入性个案0 和/整体性个案01相混合的个案研究设计,资料的主要来源有文献、 档案记录、 访谈、 直接观察、 参与性观察等。1按照 L. K. 殷 ( 19892004)的说法, 一个个案研究可能包含一个以上的分析单位, 当需要对 多个次级分析单位进行考察时, 就会出现一个研究中同时存在多个分析单位的规象。相反, 如果在某个个案研究中, 仅仅考察某一组织或公共政策的整体性质而并不涉及次级分析单位, 那么, 这样的设计就是整体性个案研究设计。两者相比较, 其分别就在于前者需要选取 个案的次级单位进行分析考察, 后者则仅考察研究对象的整体性质。2Y机构实际注册的是民办非企业单位, 但政府在文件中以及被访谈的政府官员仍然习惯于 称之为/ 社团0, 本研究在资料呈现时沿用这一称呼, 但在分析时则采用比较规范的/ Y机构0或/ 机构0的名称。三、 个案运作以及与政府关系的描述分析(一 ) Y机构组建和运作分析1 . 政府的指示和授权为了推进 Y机构2的组建和运作, 自 2003年起, 政府出台了一系列文 件, 其中包括组织架构和运行思路, 社团组织的组建、 性质和职能, 社团的社工队伍招聘、 规模、 来源和建设, 社工的工作内容和待遇, 等等。第一, 政府参与了 Y机构组建的全部过程, 甚至是催生了 Y机构。#173#国家法团主义视域下政府与非政府组织的互动关系研究这一点诚如在访谈中一位政府官员 A11所说的:1依学术贯例, 文中出现的每一位被访者均作了匿名处理, 以字母和数字代替。下同。这个体系 (指预防和减少青少年犯罪的工作体系) ) 笔者注 )从 2003年 8月 1日正式做试点工作, 到 2004年全面推进, 效果搞过两次总结, 初步有一些归纳, 比如说加强基础, 落 实了政策, 体现了党的关心。社会发展的形势说明单靠政府行为已经不行了, 需要社会化、 社会管理的力量来补充, 当时市委某书记提出的这么一个思路。也是在那次的调研以后, 明确提出要建这么一支队 伍 (指社区青少年管理社会工作队伍 ) 笔者注 )。第二, 政府事无巨细, 在文件中都有详细的说明和严格的规定。第三, 文件要求 Y机构 /根据业务主管单位设定的总体工作目标,按照所承担工作项目的具体要求0开展社团组织的管理服务工作。 很显然, 上述现象和过程可用 /授权 0一词精辟地概括