拉斯韦尔的路线: 政策科学传统 及其历史演进评述张敏内容提要: 政策科学传统是建立在拉斯韦尔研究路线之上的一种知识传统， 它以实现人类的尊严为价值追求， 以注重问题导向、 情境关系和方法多元为研究特征， 并以此区分公共政策学研究的其他分支。政策科学传统已经走过了近 60 年的历程， 其知识生产与发展也呈现出不同的阶段性特征， 这为人们研究和分析政策科学传统的历史演进提供了内在的依据。从整体上看， 政策科学传统在当前的发展离实现拉斯韦尔的构想还有很大的距离， 也遇到了新的挑战和困境， 为了改变这种状况， 政策科学传统的研究正在发生着转向， 因而也呈现出新的发展动向。关键词: 拉斯韦尔的路线; 政策科学传统; 历史演进; 研究转向一、 拉斯韦尔与政策科学传统在公共政策学的发展史上， 拉斯韦尔是影响较为深远的一位人物， 他不但为公共政策学的建立和发展奠定了基础， 其关于政策科学的构想和主张也规定了公共政策学的一个主要发展方向，成为众多研究者进行公共政策学研究所遵循的一个重要指导框架。我们把拉斯韦尔关于政策科学的构想与主张称之为拉斯韦尔的路线。拉斯韦尔的路线是一条政策科学的路线。关于政策科学， 布伦纳( R D Brunner) 后来总结道 ， “政策科学是指由拉斯韦尔、 麦克道格尔( McDougal) 以及他们的合作者们发展的一种以问题为导向的、 注重情境关系以及方法多元的实现人类尊严的途径， 而不是指政策运动中其他的分化发展或者单独出现的部分。政策运动其他部分比如包括 政策分析 、 政策研究 、 公共事务 以及 社会经济学 等， 它们在基本的假设、 目标、 概念、 结果以及明确性与综合性上与政策科学都有着明显的不同。 ”因此在公共政策学的知识体系中，拉斯韦尔的路线或者政策科学路线既不是指政策分析， 也不是指政策研究， 更不是指一般而言的政策科学， 而是一种研究取向和智力传统。路线的形成需要时间的积淀， 这些构想与主张之所以被称为路线， 是因为人们对它的遵守不是短期的， 而是经过长期的传承而形成的。自提出政策科学是以实现人的尊严为目标的民主的学问以来， 拉斯韦尔及其后继者们就为此进行了不懈的努力， 并形成了公共政策学中非常重要的政策科学传统。在这一传统里， 研究者认为政策科学与人的选择有关， 以实现人的尊严和价值为最高追求， 并强调问题导向、 注重情境关系以及方法多元的研究特征。这一传统产生了关于政策活动的多种理论， 这些理论有的前后相继和补充， 有的则相互竞争和批判， 但它们共同服务于一311Brunner R D Book Review:A Milestone in the Policy Sciences，Policy Science， 1996， 29: pp45 68个目的， 即对政策科学和政策实践作出合理的建构和解释。为此， 研究者们采用了不同的理论建 构方法， 总体上看， 这些方法经历了从实证主义向后实证主义的转变， 在对政策科学的理性追求 上， 也从单一的科学理性转变为科学理性与社会理性并重的多元理性。经过多年的发展， 政策科 学传统已经具有了系统化的内部构成， 有其特定的职业群体、 智力传统、 学科建制、 研究机构、 学 术期刊、 学术协会等。最后， 政策科学传统也是 “政策运动” 里历史最为悠久的一个组成部分， 在 其发展历程中产生了一个前后相继的几代科学家群体， 这些政策学家为批判、 继承和发展拉斯韦 尔路线做出了不懈的努力和贡献。因此， 在公共政策学的发展历程中， 政策科学传统是一个具有特定指称的， 是指由拉斯韦尔、 麦克道格尔( McDougal) 及其后继者们为了建立一门独立的政策科学、 促进其发展并不断深化和 丰富其研究领域、 研究内容所做的努力和研究取向的统合。这一传统与拉斯韦尔确立的研究路 线密不可分， 与其他的研究传统也形成了重大的差别。二、 政策科学传统的历史演进尽管有很多学者对公共政策学的整体发展做过不同的阶段式描述， 但对以拉斯韦尔的路线 为线索的政策科学传统的历史演进作一次回顾还是很有意义的， 从中可以发现政策科学传统发 展的内在结构和特征， 也可以发现政策科学传统的一些新的发展动向。根据研究者在不同时期 思考和解决的问题与任务， 我们把政策科学传统的发展划分为三个阶段: ( 一) 第一阶段， 20 世纪 40 至 50 年代到 70 至 80 年代之交， 政策科学传统与政策过程各阶段模型的确立 这一阶段是拉斯韦尔路线与政策科学传统确立的阶段， 在这一时期里拉斯韦尔与其他的研 究者需要解决的问题主要是两个， 第一， 建立什么样的政策科学; 第二， 政策科学的研究基点或者 研究对象是什么。前一个问题导致拉斯韦尔研究路线与政策科学传统的确立， 后一个问题则以 政策过程阶段模型的确立为标志。 政策科学的实质性研究至少可以追溯到 1943 年拉斯韦尔与麦克道格尔的共同努力， 而实际 上 1935 年拉斯韦尔在评价麦克道格尔时就已经提出了一个比较完备的“政策科学” 概念。1943 年 10 月 1 日， 拉斯韦尔在一份备忘录和一份提议上明确了 “政策科学” 术语， 指出政策科学包括社会与心理的科学以及在一般意义上所有与政府决策有关的科学， 政策科学的目的是服务 于人类的尊严。而几乎在同一时期， 拉斯韦尔与麦克道格尔在法律教育与公共政策: 公共政411政治学研究2010 年第 3 期比如， 理查德沃利斯( Wallace R L) 认为政策科学传统是由三代人的努力共同完成的。第一代是拉斯韦尔与他耶鲁大学的同事们， 比如拉斯韦尔与麦克道格尔、 拉斯韦尔与卡普兰( A Kaplan) 、 拉斯韦尔与罗格( A A Rogow) 、 拉斯韦尔与阿罗拉( S K Arora) 、 拉斯韦尔与杜宾斯( H F Dobyns) 等， 第二代是第一代政策科学家尤其是拉斯韦尔的学生们， 比如布伦纳、 德利翁、 雷斯曼( W M Reisman) 、 威拉德( A R Willard) 、 艾斯切、 派那( F J Penna) 等; 以及这些学生的同事， 比如伯吉斯( P M Burgess) 、 斯洛耐克( L L Slonaker) 、 穆斯( R Muth) 、 博兰德( J Bolland) 、 威拉德( A R Willard) 、 诺奇( H Norchi) 、 克拉克( T W Clark) 、 布郎( S R Brown) 等。近来第三代政策科学家已经涌现， 他们是一些年轻学者组成的群体， 比如罗杰帕克( Roger A Pielke，Jr) 、 理查德沃利斯、 大卫派利蒂尔( David Pelle- tier) 等， 他们的工作延续了拉斯韦尔创立下的智力传统。( 请参见 Wallace R L Orienting to the policy sciencessustain-ability problem， Policy Sciences， 2004， 37:pp 227 235) 。当然， 理查德沃利斯仅列举了拉斯韦尔的同事以及与其有学缘关系的人， 这只是一个狭义上的政策科学传统科学家群体， 实际上还要包括更多的对政策过程的阐释做出贡献的人， 比如萨巴蒂尔( Paul A Sabatier) 等政策科学家。 Brunner R D，Willard A R Editorsintroduction for Harold Lasswell s“On the policy sciences in 1943” ， Policy Sciences，2003， 36:pp71 98Lasswell H D On the policy sciences in 1943， Policy Sciences， 2003， 36:pp71 98策的专业训练 一文中共同就公共政策的含义作了说明， 认为公共政策是一种探寻公共利益的 途径， 法律就是公共政策的一种。1950 年拉斯韦尔与卡普兰( A Kaplan) 正式使用了政策科学这一术语， 1951 年拉斯韦尔与勒那( Daniel Lerner) 在他们主编的政策科学: 范围与方法的新近 发展 一书中共同发展了后来一直使用的政策科学的概念， 即政策科学是关于政策过程的知识 以及政策过程中的知识， 并认为政策科学是一个超越多个学科的综合学科。拉斯韦尔与他的合 作者们早期的研究成果是: 一是为建立一门独立的政策科学做好了准备， 另一个是赋予了政策科 学的三个界定性特征: 问题导向、 注重情境关系以及方法多元。1951 年政策科学 的面世意味 着政策科学的正式诞生， 其中关于政策科学性质与范围的六点说明实际上是对上述三个界定性 特征的具体阐发。尽管 政策科学 在当时引起了很大的反响， 而且这一著作也被后人称作政策科学史上的 “第一道分水岭” ， 然而， 拉斯韦尔的雄心壮志的实现并不顺畅。实际上， 拉斯韦尔与其志同道合者的方案基本上无人问津。德利翁( Peter DeLeon) 指出“当时的学者除了偶尔对拉斯韦尔著作 进行评论外， 就和他们的两次世界大战之间的对手一样， 对这些信息毫无察觉。看得见的读者应 该是政治学家， 但是他们因为行为主义而内部分裂， 所以几乎没有什么倾向要接受一个新的学科 焦点。 ”而拉斯韦尔本人的反应则是“我认为只是时机不对”。德利翁进一步指出， 拉斯韦尔对政策科学运动的学科贡献 “一直到 50 年代晚期和 60 年代早期基本上是处于休眠状态” 。这里的原因是复杂的。一方面， 拉斯韦尔所主张的实证主义方法并没有被证明是行之有效 的。尽管成本收益分析、 系统分析、 计划规划预算决策系统( PPBS) 和一些定量模型大行其道， 但 这些分析方法的弊端也显露无遗。实际上， 除了在国防政策等少数政策领域取得一定的成功之 外， 实证主义方法在更多的诸如卫生、 教育和福利等政策领域的推广和应用都遭遇了挫败， 因此 它们的重要性和有效性也日益受到人们的怀疑。对此， 有些学者评论道 : “系统分析被认为是鲁 莽的、 对公共政策问题不敏感。经济学有其局限性， 甚至在经济分析与其政策建议本身也是如 此。对政策目标的不可知论点、 对最优化的强调以及微观经济学中关于人的行为的简单假 设， 这些经证明都是处理公共政策问题的不充分的基础。 ”另一方面， 拉斯韦尔所主张的整合各个学科的 “元理论” 的建立至少在现在看来也是不可行 的， 对政策科学的发展也没有多少实质性的推进。在一个知识高度分化的时代寻找联接与整合 各个学科的有机纽带并建立其理论基础， 这样的宏大目标也许超出了人们的智力能力， 而且对元 理论的战略定位也导致政策科学偏离了它的另一个规范性特征， 即政策科学的目的是为了实现 人类的尊严和价值， 而这正是政策科学的意图所在。 理论实证主义和民主主义本身就是相互冲突、 难以相互通约的两种元理论和元方法， 拉斯韦 尔出于科学服务于民主的良好愿望将二者扭合在一起， 这为以后的各种困境和争议埋下了根由。 由于他本人就是一位行为主义者， 拉斯韦尔又高估了这些方法的作用， 因此拉斯韦尔的设想并没511拉斯韦尔的路线: 政策科学传统及其历史演进评述Lasswell H D， Mcdougal M Legal Education and Public Policy: Professional Training in the Public Interest， Yale Law Journal，1943， vol S1， 203: pp213 216彼得德利翁、 E. 萨姆奥弗曼 : 政策科学史 ， 载杰克雷斌、 巴特利希可德雷思、 杰拉尔德J米勒主编 : 公共管理学手册 ， 第 530 564 页， 中山大学出版社， 2006 年版。彼得德利翁、