#论 文#民国档案 2001. 330 年代初期国民政府进口关税征金改革述论叶 玮关税自主与进口关税征金是南京国民政 府初期关税改革的主要内容。近年来, 学术界对南京国民政府初期关税改革的研究集中在关税自主问题上, 而对进口关税征金改革还没 有进行过全面系统的专门研究。一自晚清以来, 海关税收一直是历届政府的主要收入, 在中央财政中居于举足轻重的作用。1927 年 4 月, 国民政府定都南京, 颁布文 告, 准备进行财政改革。要改革财政, 就必须改革现有的关税制度。为了增加关税收入, 改善财政状况, 南京国民政府首先与各国签订新 的关税协议, 提高海关税率, 实现了一定程度上的关税自主。不久, 南京国民政府又于 1930年1 月 15 日颁布法令, 决定采用海关金单位(CGU)征收进口关税。 用白银征收海关进出口税的弊端, 随着世界和中国银价的不断下跌, 逐渐显出现来。十九世纪下半叶以来, 许多西方国家开始陆续采取货币金本位制, 世界市场对白银的需求量锐 减, 而白银产量却不断增加, 造成世界银价的小幅度下跌。中国的银价受世界银价的影响,也出现小幅度的下跌。从 1925 年开始, 特别 是1928 年南京国民政府实行关税自主政策后, 银价又出现了大幅度下跌。1929 年 1 月,每中国银元在伦敦市场值 26125 便士, 而 1930年1 月, 每中国银元只值 20193 便士。银价下 跌的幅度, 由此可见一斑。1925) 1930 年中国银价变化情况见下表:年份伦敦银价( 每一中国银元便士数)1925 年32108 1926 年28171 1927 年26106 1928 年26177 1929 年 1 月26125 1929 年 6 月24125 1930 年 1 月20193( 资料来源:李大年著5金涨银落问题及其救济6,启智书局 1930 年版, 第 381 页。 )当时白银价格的大幅度下跌, 原因是多方面的。从世界形势来看, 自从西方各国相继采 取金本位制后, 世界市场对白银的需求量锐减, 而世界白银产量却一再增加, 1927) 1929年, 世界银产量都在两亿五千万盎司以上,白 银已经出现严重的过剩, 银价一落千丈。再加上当时印度实行金本位制, 将库存的白银出 售, 造成世界白银价格的进一步下跌; 从中国形势来看, 法国殖民政府决定 1930 年在安南( 今越南)实行金汇兑本位制, 也出售余银。大 部分的余银都涌入中国。1929 年, 共有 700 多万两白银从安南运进中国, 1930 年更达到1000 多万两,进一步加深了中国市场的白银 过剩。与此同时, 日本解除金禁, 金价、 汇价的不断升高, 也造成中国市场的金价不断上涨, 银价进一步下跌。中国作为当时世界上唯一的银本位国家,银价的跌落, 涉及到国民经济和社会生活的各 个方面。由于银价的下跌, 中国的国际贸易不得不担负更多的危险, 金融市场也深受其害, 许多商人大伤元气, 而社会上出现大量投机者, 通过投机获取暴利。这些都造成当时社会#68#的不安定, 时人称之为/ 经济困难0。银价下跌 对中国影响最深的是财政方面。中国政府每年必须负担巨额的外债和赔款, 而且条约、 合同规定, 这些外债和赔款绝大多数都是用黄金 来支付的, 不得更改。由于银价下跌, 中国政府在用白银兑换黄金以偿付外债赔款时, 不得不付出更多的白银, 无形中加重了债务负担。/ 据海关税务司的报告, 外债与赔款合计, 民 国 十八年度(1929 年) 在关税下所支出的本息, 为规元 6533644341 两。民国 十七年度(1928 年) , 仅 5738874278 两。民国 十八年度所多支者, 计 794738854 两。这就是金涨银 跌的缘故。 0由于对外债赔支出的增加, 国民政府必须支出更多的关、 盐税款。对于关税来说, 由于偿还对外债赔的关税增加, 造成关余 的减少。而从 1920 年起, 北洋政府开始利用关余作为担保发行国内公债。关余的减少, 影响到内债本息的偿还, 同样使继起的南京国民政府财政信用出现危机; 关余的减少, 同时也 影响到国民政府的行政费用。总之, 银价的持续下跌, 对中国偿还赔款和内、 外债务, 都产生了极其不利的影响。用 于偿还债赔的最主要财源, 就是用白银征收的海关进出口税。关税收入是清末以来中国历届政府最主要的财政来源。南京国民政府建立后, 海关税收在全部税项收入中所占的比例 越来越大, 基本上保持在 55% 到 60% 之间,1928年更达到 6911%。随着银价的不断下跌, 海关税款支付内外债赔已有入不敷出之 虞, 1929 年关税自主所带来的好处几乎抵消了, 用白银来征收海关税的弊端日渐为人们所认识。南京国民政府为了按时偿还内外债, 维护 自身的财政信用, 必须切实增加海关税收, 这就需要对现有的关税征收制度进行改革。中国是一个严重入超的国家, 进口税在关税收入中居于主导地位。所以, 改革关税、 增加财政 收入最直接有效的办法, 就是采用金本位制货币来征收海关进口税, 避免因采用银本位制货币征收关税而采用黄金偿付外债赔款, 由于世 界金融市场上的金贵银贱导致巨大的差额损失。二采用金本位制货币征收进口关税的建议由来已久。 最早提出对海关进口税征金的是晚清海关总税务司赫德。银价下跌, 致使海关税收减少。赫德为了增加海关税收, 以巩固和扩大他 所控制的海关在清政府中的财政地位, 先后于1896 年、 1901 年、 1902年三次向列强提出将海 关两改成金单位的建议。他想通过将海关征税记帐单位由海关两改为金单位, 实行海关进口税征金, / 以使每一关平两的价格能够达到 相当于 1858 年制定协定税则时的关平两价值水平0, 即/ 切实值百抽五0的程度,希望以此 提高海关进口税的实际收入来增强清政府偿付外债赔款能力, 使其财政不至于破产, 达到 稳定清朝统治的目的。但是列强以进口关税征金给对华贸易增加税负、 会带来负面影响为借口, 纷纷反对进口关税征金。赫德关于进口 关税征金的三次建议, 都因为没有取得列强的一致同意而归于失败。 在赫德之后, 还有清政府的经济顾问奈司特氏, 亦曾以中国海关进口税既为拨付金货外债之用, 其税款自可按金征收, 以资弥补。奈 司特的建议也因为不能取得列强的一致同意而毫无结果。 进入二十世纪二十年代, 面对银价的剧烈下跌, 陆续有许多经济学家、 有识之士撰文建 议实行进口关税征金。如时人刘大钧、 颜惠庆、 马寅初等, 都先后在各种刊物上公开发表 文章, 主张实行进口关税征金。南京国民政府的美国财政顾问阿瑟#扬格借鉴 20 年代法国用金价征收部分税款来抵消 法郎下跌的经验, 于 1929 年春提出, 用金价来征收海关进口税的建议。该建议由甘末尔顾 问团正式予以推荐, 并于同年 10 月间再次敦促南京国民政府采纳。甘末尔还建议每一金#69#单位相当于 0140 美金, 这就是后来金单位的 价值。当时, 实行进口关税征金的条件已经具备。到 1928 年 12月, 南京国民政府已经与除 日本之外的其它重要国家签订了新的关税条约或友好通商条约, 各国承认中国一切有关关税事项/ 应适用国家关税完全自主之原则0。南京国民政府取得关税自主权之后, 可以自行 制定关税政策, 列强不得进行干涉。此时实行进口关税征金政策, 列强没有干涉的借口。备受金贵银贱问题困扰的南京国民政府为了增加收入, 巩固财政信用, 保持社会稳定, 终于接 受甘末尔顾问团的建议, 决定于 1930 年 2 月进行关税改革, 实行进口关税征金。1930 年 1 月 15 日, 南京国民政府颁布命 令,/ 所有海关进口税, 应一律改金币, 以值6011866 公厘为金单位, 作为标准计算0。 l v同日, 财政部训令海关总税务司梅乐和,/ 查近日金价暴涨, 银价跌落, 致本年偿付关税担保外 债, 已有不敷之虞。兹为妥筹根本救济办法,业由政府决定自二月一日起, 征收海关进口税, 一律改用金单位计算0。 l w20 日, 总税务司 发布第 4025 号通令, 将财政部训令和海关金单位的计算方法转发各地海关税务司。25 日,财政部又电令各地海关监督, 要求按照财政部命令办理进口关税征金事宜。进口关税征金 改革就这样开始了。从 1930 年 2 月 1 日起, 各地海关开始用海关金单位征收进口税。而其它以进口税数 目为计算根据之他项税捐, 如入内地子口税、码头浚浦捐等类, 无论应从量或从价征税货物, 均一律照旧税则用海关金单位核计征收。而出口税、 复进口半税、 出内地子口税、 船钞等 项, 则仍用关平银征收。 l x海关金单位是一种以黄金计值的记帐单位。南京国民政府规定, 每一个海关金单位值6011866 公厘纯金, 等于 0140 美金, 171726 便 士, 018025日金, 10110977 法郎。1934 年美元贬值时, 海关金单位的等值被调整到 016775美元。在用金单位征收进口关税时, 从 1930 年 2 月 1 日到 3 月 15 日的进口关税, 按关平一两, 海关金单位一元五角(此系按 民国 十八年末三月 平均汇率, 规银 1两合 2 先令 2 便 士半折合)。自三月十六日以后, 关平银一两,等于海关金单位一元七角五分( 此系按 民国十八年一月之平均汇率规银一两合 2 先令 7便士折合)。 l y海关金单位实行后, 原来使用的银元、 银两及其他通用银币, 在缴纳进口关税时均准使用。这些银元、 银币, 将按照官方的牌价, 折合成海关金单位来缴纳。各地银币、 银元与海关 金单位之折合率, 最初是由总税务司随时于三日前公布。但是在实行过程中, 由于各地折合率变化较快, 有时甚至一天变化数次, 部税务 公布的折合率经常会与实际的折合率出现偏差。为了切合实际起见, 财政部规定, / 所有各大口岸, 仰饬由各该口税务司规定每日之通行汇率为海关金单位之折合率, 至其余各口岸, 仰该总各务司随时规定0。 l z折合的定率, 由各口税务司在美金、 日金、 英镑汇率中选择最有利的汇率来折合。 海关金单位实行之初, 各地商人不得不用银币折合成金单位来交纳进口税。1930 年春,上海中央银行举办了金单位存款, 以便商人购付进口税款, 还发行海关金单位的即期支票, 为商人提供了除用银币直接缴纳之外的更多选择。这一方法从上海开始, 很快扩展到其它口岸, 扩大了海关金单位的使用。 / 为了谋进口商在上海或他埠缴纳关税之便利0( 财政部长宋子文语) , 中央银行奉政府命令, 从 1931 年 5 月 1 日起发行关金兑换券。而在未设中央银行之地, 由中国银行代理发 行。于是, 关金兑换券及关金汇票在各埠通行, 从事进口业务的中外商人得以通过关金兑换券直接缴纳海关进口税。中央银行这次发行关金兑换券, 准备十 足。准备金以六成现金存库, 四成以国外卓著之银行之金债票充之。 l 兑换时则由中央银行#70#出具国外金融市场之即期银行汇票兑换之。 但在关金一千元以下时, 中央银行得以银币按照当时行市折合给换之。 l |关金兑换券发行后, 直接用海关金单位缴进口税的比例增加了许多。1930 年, 进口税直接以海关金单位缴纳的仅占总额的 12%, 1931 年数字增长到 63% , 1932 年是 75% , 1933 年达到 88%。 l 进口关税征金改革就这样逐步实施和稳定下来。三南京国民政府实行进口关税征金改革后,许多不熟悉情况的人以为那些从事进出口业 的中外商人会群起反对, 但是实际情况却不是这样。进口关税征金改革得到大多数人的支持。 由于财政部长宋子文、 司法院长王宠惠都曾先后发表讲话, 对实行进口关税征金政策的原因进行了详细的说明。宋子文还专门说明, 增加的关税大多数只占进口货价的 2% 或3%。海关总税务司梅乐和也说: / 进口税适用 金单位计算, 实为万全之方法。 0 l 正因为事先广泛、 详细的宣传, / 民众没有表