我国初等教育公共支出利益归宿分布的实证分析我国初等教育公共支出利益归宿分布的实证分析赵海利（浙江财经学院，杭州，310018）摘要：公平是政府出资初等教育的一个重要原因，通常采用利益归宿方法对公共支出公平程度进行实证分析。本文借鉴世界银行对我国初等教育公平程度的利益归宿分析方法，考察目前我国初等教育公共支出的受益者分布，结果表明，高收入地区、东部地区家庭子女目前仍是我国初等教育公共支出的主要受益者，初等教育公共支出的公平程度有待进一步提高。关键词：初等教育 公平 利益归宿 An Empirical Analysis on Benefit Incidence of Primary Education Expenditure in ChinaZhao hai-li(Zhejiang University of Finance equity; benefit incidence; 一、一、 引言引言公平是政府出资初等教育的一个重要原因，通常采用利益归宿方法对公共支出公平程度进行实证分析。所谓利益归宿分析方法，是根据某种福利指标（如：收入、消费）将个人或家庭进行排序，用各个群体享有的补贴额作为收益的衡量指标，如果一个群体享有的补贴份额超过其占总人口比例，此群体则为公共支出的受益者，反之，如果一个群体享有的补贴份额低于其占总人口比例，此群体则为公共支出的受损者。采用利益归宿分析方法，许多学者对各国初等教育公共支出进行了大量的实证研究，结果表明，绝大多数国家初等教育公共支出的受益者为低收入家庭及其子女，但这一情况在部分非洲国家及转型国家中例外1。有关我国初等教育支出利益归宿的实证研究最早见于 1997 年世界银行的研究报告2。由于缺乏将城乡居民收入统一整理的人均收入区间（或人均支出区间）划分标准，该报告对我国 1993 年初等教育支出的利益归宿分布并非根据人口五等分，而是根据各省份人均收入进行地区五等分，受益的衡量指标也限于数据的可获得性采用入学率，而非补贴额（见表 1） 。从中我们看到入学率随着人均收入的增加呈上升趋势，也就是说，我国初等教育机会分布是有利于高收入地区的，低收入地区处于明显劣1详见赵海利教育支出对收入分配影响的实证研究 ，暨南大学博士后研究报告 2006.6。2 Shaikh I. Hossain （1997） Making education in China equitable and efficient Policy Research Working Paper No.1814, the World Bank.势。表表 1 1：我国各省人均收入五等分地区初等教育入学率：我国各省人均收入五等分地区初等教育入学率五等分男性女性合计90.283.286.792.090.391.193.191.092.095.194.894.997.697.297.4农村92.387.690.1城镇96.896.696.7资料来源：Shaikh I. Hossain (1997)Making education in China equitable and efficient Policy Research Working Paper No.1814, the World Bank.自 90 年代中后期以来，我国政府在初等教育的投入力度大大增加，一方面，许多地区初等教育入学率已接近 100%，不同收入地区的入学率差距已大大缩小。另一方面，生均教育补贴额在地区之间、城乡之间的差距呈现扩大趋势。那么，目前我国初等教育公共支出的受益情况如何呢？二、目前我国初等教育支出的利益归宿分布二、目前我国初等教育支出的利益归宿分布借鉴世界银行 1997 的研究方法，以各地享有的预算内公共支出额作为收益衡量指标，我们从收入组别、地区组别和城乡组别三方面考察了目前我国初等教育公共支出的利益分布，从中看出我国初等教育公共支出利益归宿的分布具有如下特点：1.收入分布收入分布采用 2002 年人均 GDP 作为福利指标，将全国人口进行地区五等分，以各地区学生享有的预算内公共支出额作为收益的衡量指标，计算出我国初等教育公共支出的分布，见表23。表表 2：我国：我国 2002 年初等教育支出利益归宿分布年初等教育支出利益归宿分布指标人均 GDP 最低的 1/5 地区人均 GDP 次低的 1/5 地区人均 GDP 中间的 1/5 地区人均 GDP 次高的 1/5 地区人均 GDP 最高的 1/5 地区占总人口比例%21.914.3722.0422.918.78占学生数比例%24.5115.3322.2220.2517.67生均预算内支出*（元）683.69713.85631.83939.361306.03享受收益份额19.4212.6816.2724.8826.75*各地区生均预算内支出额用地区所包含省份的加权平均数值，权重为各省学生数占该地区学生总数的比重。资料来源：根据中国统计年鉴以及中国人口统计年鉴计算 第一，从生均享有的公共支出额度看，各地区之间存在差异。人均 GDP 次高和最高地 区的学生是我国初等教育公共支出的最大受益者，而人均 GDP 最低地区学生并不是我国初3 为反映地区间教育支出差异，收益的衡量指标这里采用补贴额，而不是入学率，各省享有补贴额用各省预算内经费来衡量。等教育公共支出的最大受损者。相反，人均 GDP 位于中间水平的地区享有的生均公共支出 数额最低。因此，从学生角度看，来自这一地区的学生是公共支出利益的最大受损者。 第二，从各地区享有的公共支出份额看，人均 GDP 最高和次高地区仍是我国初等教育 公共支出的最大受益者，其享有的受益份额均超过各自所占人口比例，如：在人均 GDP 最 高的 1/5 地区，这一差值高达 8 个百分点，除此之外的三个地区均是公共支出利益的受损 者，占总人口比例超过享有公共支出份额比例，而人均 GDP 次低的 1/5 地区享有支出份额 比例最低，不足 13。其中的主要原因是该地区学生的数量较少，该地区学生占学生总数 比例不足 16。 第三，从各地区公共支出对教育需求的满足程度看，人均 GDP 最高和次高 1/5 地区公 共支出份额大大超过教育需求。在人均 GDP 最高 1/5 地区公共支出受益份额超过学生比例 9 个百分点，在人均 GDP 次低 1/5 地区，也超过 4 个百分点，而人均 GDP 最低、次低和中 间 1/5 地区享有收益份额分别低于学生比例 5、3、6 个百分点。 因此，无论从生均公共支出额度的分配，享有公共支出份额的比例，以及教育需求的 满足程度看，我国人均 GDP 最高 1/5 地区都是最大受益者，而人均 GDP 最低、次低和中 间 1/5 地区都是支出利益受损者。这一点与人均收入最低的一些地区（如：阿塞拜疆）及 一些转型国家（如：几内亚）类似，但具体到各阶层所占收益份额，我国并没有出现人均 收入越高地区享有收益份额比例越高的规律。在我国，人均 GDP 次低和中间 1/5 地区却是 支出利益的最大受损者，而不是人均 GDP 最低地区。2.地区分布地区分布我国的东、中、西部划分标准，可以作为人均收入高低的近似指标。为此，根据 2003年国家统计局最新的东中西部划分标准，我们计算了我国初等教育公共支出利益归宿的地区分布，结果见表 3。从中看出，东部高收入地区同样是我国初等教育支出的主要受益者，其享受预算内教育经费份额超过其占人口比例差异最大，高出近 7 个百分点。经济最贫困的西部地区两者基本持平，反而是处于中部地区的城市所占经费比例低于其人口比例近 6个百分点，是初等教育支出利益的主要受损者。表表 3： 2002 年我国初等教育支出利益归宿地区分布年我国初等教育支出利益归宿地区分布4指标预算内教育经费比例占学生比例人口比例东部48.05%39.02%41.60%中部29.12%35.20%35.27%西部22.83%25.79%23.13%资料来源：根据中国统计年鉴计算。3.城乡分布城乡分布当把人口按户籍分为城镇和农村之后，我们计算出我国初等教育公共支出利益的地区分布，结果见表 4。我们看到，60.91% 的农村人口享有 62.72%的预算内教育经费，农村地区是我国初等教育支出的受益者，但是，农村地区享有的初等教育公共支出比例超过占人口比例，主要是由其适龄学生比例较高引起的，来自农村家庭的学生占学生总数的 67.6%，超过农村人口占总人口比例 5 个百分点。换句话说，生均农村学生享有的公共支出额度是低于城镇学生的。表表 4： 2002 年我国初等教育支出利益归宿城乡分布年我国初等教育支出利益归宿城乡分布4 目前，国家统计局的对东中西部划分的解释还是按照 2003 年发布的标准：东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、广西、海南 12 个省、自治区、直辖市；中部地区 包括山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南 9 个省、自治区；西部地区包括重庆、 四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆 10 个省、自治区。指标预算内教育经费比例占学生比例人口比例城镇37.28%32.40%39.09%农村62.72%67.60%60.91%资料来源：根据中国统计年鉴计算。三、促进我国初等教育支出公平的建议三、促进我国初等教育支出公平的建议 从目前我国初等教育支出的利益归宿看，尽管低收入群体享有的收益，较之 1997 的世 界银行研究结果，有了大幅度提高（入学率在不同地区差异很小） ，但是，低收入群体享有 的初等教育支出收益还低于高收入群体享有的初等教育支出收益，初等教育公共支出的公 平程度有待进一步提高。建议从以下两方面促进我国初等教育公共支出的公平。 （一） 增加教育投入总量 初等教育服务的均等化是政府实现社会公平的重要手段，也是构建和谐社会的具体体 现。因此，各国政府都将低收入群体作为初等教育支出的最大受益者作为己任，一些国家， 特别是发达国家目前也已实现这一目标，而实现这一目标的关键举措之一就是增加教育投 入。众多的研究数据表明，初等教育公共支出增加的边际收益更多地被低收入群体享有5。因此，实现教育公平，增加低收入群体享有公共支出收益，必须增加初等教育公共投入。 在我国，如果所有在校生享有人均 GDP 次高地区学生 939.36 元的生均预算内支出，则人 均 GDP 最低、次低和中间地区的资金缺口分别为 76 亿、42 亿和 83 亿，合计 201 亿元。 如果退一步以全国平均生均支出额 834.07 元为标准，三个地区的资金缺口则为 45 亿、22 亿和 55 亿，总计 122 亿元。今几年，我国每年税收增加都在 5000 亿元，如：2004 年我国 税收增收了 5256 亿元，2005 年增收了 5148 亿元，初等教育资金缺口仅占当年新增税收的 0.4%不足。因此，根据目前我国的财政实力，从财政增收中补足初等教育的资金缺口，促 进初等教育公共支出的公平性，应该不是一件难事。 （二） 优化教育支出结构，增大初等教育所占比重 教育支出结构的优化，体现在两个方面，一是初等教育支出占教育支出的比例，另一 个是初等教育支出内部的支出结构。 纵观低收入群体享有较高初等教育支出受益的国家，初等教育支出占整个教育支出比 重都较高，如19951997 年各个国家对初、中等教育的投入占公共教育投入的比重为, 印 度78.3% , 巴西73.8% , 墨西哥82.8% , 马来西亚74.5% , 韩国92% , 菲律宾82% , 美国 74.8% , 瑞典72.8% , 英国76.3% 6。而我国政府尽管在最近十几年对小学、初中的政府拨 款力度大大增加，但是由于种种原因，我国教育支出中用于义务教育的比例一直处于比较 低的水平，2001 年义务教育经费投入仅占全国教育经费的47%。因此，借鉴其他国家经验， 增加初等教育支出占教育支出的比重，是促进我国教育公平的一个重要举措。 此外，在初等教育公