公共政策的稳定性与 变动性姓名：王正美学好：20081072137两个假设： 如果我们的公共政策是固定不变的 ，我们的生活会是什么样的？ 如果我们的公共政策是朝令夕改的 ，那么我们的生活又会是怎样的？公共政策稳定性与变动性的关系 ：公共政策的稳定性公共政策的变动性相互依存 辩证统一稳定性是变 动性的基础 ，变动性是 稳定性的内 在要求，稳 中求变，变 中继承。政治发展经济发展社会发展文化发展案例：家庭联产承包责任制在20世纪70年代末80年代初实行的家庭联产承包责任制。其显著特点是“ 集体所有、分户经营”，讲土地的所有权与经营权分离开来。为保障农民的土 地经营权，1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的中 华人民共和国宪法规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家 所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。 1986年6月通过的中华人民共和国土地管理法，使这一制度更加明确 ，它规定：“集体所有的土地按照法律规定属于村民集体所有，由村农业生产 合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民 集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体经济组织所有。村农民集体 所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各 该农业集体经济组织的农民集体所有。”这种土地制度并没有从根本上改变土 地的集体所有的性质，只是将土地的所有权、经营权分开了。但在当时，对调 动农民的积极性、解决农民的温饱问题来说的确取得了很大的成就。 家庭联产承包责任制的优缺点： 一、优点家庭联产承包责任制，改变了我国农村旧的经营管理体制，解放了农村生 产力，调动了广大农民的生产经营积极性。 第一，就全国来说，农业发展水平比较低，主要是手工劳动，因此不 适合大规模的经营，而将经营的单位划小到家庭，同这种手工劳动的生产 水平相适应。 第二，原来那种大规模经营下的集体劳动（改革前农村以生产队为基 本生产经营单位，农民评工记分年终分配）对每个人的劳动数量、质量很 难准确统计，因而必然是平均主义的“大锅饭”，而以家庭为经济单位可克 服干多干少一个样的的平均主义。 第三，农业生产的劳动对象是动物、植物等生命体，劳动对象的这种 特性要求劳动者有更强的责任心，以家庭为经营单位有助于这种要求的实现。所以，家庭联产承包责任制使农业生产和农村经济得以蓬勃发展。 二、缺陷随着市场经济的发展，土地使用权的流转，现行的土地 家庭承包制度的边际效用急剧递减，已呈现出许多问题： 农村土地产权不明晰 现行的农村土地所有制结构是在1962年实行的“三级所 有，队为基础”的制度上确定的。“三级”即“组，村，乡”。从 法律上看界限十分清楚，但具体到实践中，却无法操作。 首先，乡农民集体经济组织事实上不存在。政社合一的 体制废除后，无论是在法律规定中还是事实上都不存在所谓 的乡农民合作社。因而也就找不到一个代表乡农民集体的组 织或机构作为农村土地所有权的代表。这样，法律规定的乡 农民集体所有，实际上是无人所有。乡政府作为一级国家行 政机关，在法律上不可能成为集体土地的所有者。但由于存 在着上述无人所有的缺陷，使乡政府对土地的管理职能与所 有权合二为一，集体土地事实上成了国有土地。1其次， 村民委员会也不能作为农村土地所有权的代表。根据村民 委员会组织法（试行）第2条规定：村民委员会是村民自 我管理，自我教育，自我服务的基层群众性自治组织。村民委员会不是农村集体 经济组织，而是农村群众性自治组织，因而，它不能成为农 村集体土地的所有者。最后，村民小组也不能作为农村土地 所有权的代表。因为在家庭承包责任制后，村小组的组织基 本上解除了，通常只有一个村民小组长充当类似行政村联络 员的工作，况且村民小组仅仅是集体经济组织的成员，不是 一级集体组织，因而它也不能作为集体土地所有权的代表。权力寻租 2003年3月施行的中华人民共和国农村土地承包法 虽然以法律的形式肯定了农民对土地的使用权、流转权和继 承权，以此来保护农村土地承包关系的稳定，但当国家为了“ 公共利益”的需要必须征用农民的土地时，土地承包合同就成 了一纸空文。由于土地权属不清，管理体制不健全，征地制 度不规范。 另外，土地实行“集体所有，分户经营”之后，国家对农 村土地经营的大部分控制权下放给了农村各级基层政权，基 层干部掌握着土地发包、调整地价、决定费用收取和宅基地 分配等权力，由于缺乏有效的监督机制和能力，就使得乡村干部容易滥用权力，以权谋私；同时 ，作为土地转让价值的土地补偿费，无法由集体成员的农民直 接支配，而被各级基层政权截留，导致了类似其他集体财产的 所谓“人人所有，人人无权”的现象，极大的损害了农民的利益 。农户土地经营规模小 自实行家庭承包责任制以来，我国农村土地基本上按现有 人口平均分配，把整块土地分割成许多小块分户经营，田埂、 沟堰占了不少耕地。由于耕地面积狭小，农民还在沿用传统手 工劳动工具，机械化大生产既不合算，也不可能，生产效益低 下。这既不利于农业生产规模的扩大，也不利于分工的发展， 更不利于农业技术的进步。超小规模的家庭经营使中国农村经 济带有浓厚的小农经济色彩，使我国农业生产长期滞留在半自 给自足的自然经济阶段，导致农产品成本过高，缺乏市场竞争 力，经济效率低下。随着中国加入WTO，外国农产品凭借其价 格优势大举进入中国市场，中国农业将由于自身的低效率而受到强烈冲击，农业发展将面临更大的挑战。 阻碍土地资源市场配置 家庭承包责任制对土地使用权的划分，使农民对所承包的 土地产生了恋土情节，农民不仅把集体所有的土地作为解决生 活资料的来源，而且当作应付从事不稳定的非农产业带来的风 险的一种手段。4加上土地对农民的就业保障、生活福利保 障和伤病养老保障等功能，许多农民即使已经从事了非农产业 也不愿放弃土地占有权，宁愿粗放经营或抛荒。目前，我国大 多数农户经营的土地面积在0.5公顷以下，而世界上中等收入 以上的国家平均每个生产单位的面积是76.5公顷。我国人均农 用地资源高度缺乏，而一些种田能手也为取得规模效益而希望 得到更多的土地。换句话说，承包制使许多农民不能真正离开 土地，安心从事非农产业；另一方面，又使得安心从事农业生 产的农户不能通过扩大生产面积取得规模效益。因此，承包制 既阻碍了广大农民真正从土地上解脱出来，又阻碍了农业的规模化、集约化经营。 土地承包期限1984年中央提出土地承包期15年不变，当时许多第一轮 承包合同尚未到期，即使是1984年签订的合同也要1999年才 能到期。但中央在1993年又提出再延长承包三十年，并提倡“ 增人不增地，减人不减地”。2003年3月启动的中华人民共 和国农村土地承包法也重申了“耕地的承包期为三十年”， 在此基础上规定“承包合同生效后，发包方不得因承办人或者 负责人的变动而百年更或者解除，也不得因集体经济组织的 分离或者合并而变更或者解除。”（24条）并规定“承包期内 ，发包方不得收回承包地，不得调整承包地，且不得单方面 解除承包合同”（26、27、35条）。 中央政策的意图完全是基于农民的整体利益考虑。三十年承 包期不变的设计者以为这一“定心丸”吃下去后，农民便对家 庭联产承包责任制长期不变的信心增强，从而增加投资意愿 。然而结果并非制度设计者所预料的那样，农民依然没有增 加投资，很多农民依然生活在贫困线以下，农民的生存状况 并没有得到大的改善。农民认为不肯投资原因非常简单，种 田太不划算， 与承包期的长短没有太大的关系中央三令五 申要为农民减负，取消农业税的呼声也越来越高，“减负”确 实在一些地方得到了实现，许多农民又过去的每年交几百元 到现在的几十元。但是，农民们依然贫困，全国依然又那么 多的贫困村，贫困县，每年依然有越来越汹涌的“民工潮”。 如果政府不能从根本上，从制度层面上解决种田不赚钱的现 实问题，解决农民的贫困问题，光依靠延长承包期是不管用 的。从以上案例我们可以知道： 家庭联产承包责任制确实促进了土地的有 效利用，给我国的农民带来了翻天覆地的 变化，带动了我国各方面的发展。 随着市场经济的的发展，土地使用权的流 转，现行的土地家庭承包制度的边际效用 急剧递减，已呈现出许多问题 家庭联产承包责任制虽然以前是能促进生 产力发展的，但随着时间的推移它已经出 现了问题，此政策需要变动了。家庭联产承包责任制是我国长期以 来一直坚持的政策，它是经过实践证明 了的能带动生产力发展的惠农政策，但 是，在时间的浪潮里它依然出现了缺陷 ，为了我国的全面发展，与时俱进，这 项“黄金”政策也应适时的随着变动，以 全新的面貌来适应发展的需要。这个例 子充分说明了公共政策必须要兼顾稳定 性与变动性相，固定不变的政策是不合 理不科学的。何为公共政策的稳定性？ 公共政策的稳定性意味着在政策条款中明 确规定它的有效期限，在这个有效期限内 ，政府动员各种资源并采取各种手段来维 护该项政策的有效性和权威性；非因特殊 原因不对其作重大调整或甚至废弃之；在 必要的政策调整过程中，尽量保持政策的 连续性和继承性，同时，对利益受到损害 的有关社会群体进行适当的补偿。（土地 政策十一五或十二五规划等）公共政策稳定性的重要意义：第一，政策稳定性是政策公正的基础，政策频繁变 动往往导致政策显失公正。 第二，政策频繁变动导致政府成本增加和资源浪费 。 第三，政策频繁变动造成普遍的、结构性的短期行 为。 第四，政策频繁变动导致公共政策体系结构性紊乱 。 第五，政策频繁变动，还可能导致政府和社会之间 信赖关系的破裂。 第六，政策缺乏稳定性可能导致非正式秩序的存在 。案例：昆明才盖三年的宏仁新村，将被拆迁云南昆明市的宏仁新村是一个新农村 住宅小区，共有502栋崭新的楼房。它是村 民们和村集体历时5年、投入3亿多元资金建 起来的，各类配套设施齐全，堪称“豪华”小 区。但前不久这个刚刚建起来的新村，突然 接到拆迁通知。3亿元投资就这么拆了吗？ 这背后到底发生了什么？焦点访谈政府 给出的结论是宏仁新村不符合昆明市城中村 改造政策规定，这是原因吗？宏仁新村拆迁给村民带来了严重的损失和心 灵的伤害，在宅基地上合法合规盖起的住房被定 为违规建筑，还没进住就被强制拆迁，难道城中 村的改建就必须以损害人民的利益为前提吗？政 府在制定政策以前是不是应该做好规划？政策一 般来讲应该具有长久性、延续性，不应该朝令夕 改，这样才能保证政策的权威性和可信度。然而 现在我们的很多政策似乎成为一些人甚至政府任 意揉捏的面团，一会儿捏成面人，一会儿捏成面猴 ，政策制定者的短视行为严重影响了公共政策 的继承性和持续性。云南“大学城”引人深思 为了昆明城中村的改建，许多的大学必须搬 迁到新建的“大学城”，云南大学、云南师 大、云南财大等学校都是云南最好的学校， 它们的发展是有很深的历史积淀的，各个学 校的办学风格也是长期形成的，它们各具特 色。但是，现在却被强制搬迁到同一个地方 ，整合成为同一种风格的文化，那么，云南 大学还可以称为云南大学吗，干脆就叫大学 好了，反正它已经是空中楼阁了。我想，对 此我们都有很多不同的看法。云南大学两个时期的建校风格对 比，它还是原来的它吗？公共政策朝令夕改的影响： 政策的变化无常会使政府的权威性降低， 政策的严肃性降低，公众对政府的信任度 降低。 造成资源的浪费和分配失衡。 社会问题越来越多。 影响社会的和谐与稳定。由以上可知： 公共政策只有在稳定性与变动 性兼顾的情况下才能实现它理 想中的功能，所以，希望政策 制定者们三思而后行，实现双 赢。希望我们的生活在多姿多彩的同时也稳定平 凡，简单的快乐，简单的幸福。 Thats all thank you