关于 ?妇女权益保障法 ?实施机制的几点思考兼评 ?妇女权益保障法?修正案裴 ! 桦*内容摘要 ! 1992年通过的?中华人民共和国妇女权益保障法?将男女平等原则奉为神圣, 但是在其实施的这十多年间, 并没有获得保护妇女权益的理想效果, 其主要原因是缺乏相应的实施机制。该法修正案虽然有所进步, 但仍不尽人意。笔者认为, 该法若要在实践中发挥作用, 必须具备较完善的实施机制, 表现在: 其一, 应有明确的实施机构且具有一定的处罚权; 其二, 应赋予受害妇女广泛的诉权; 其三, 应建立针对执法人员的关于社会性别意识的培训制度。关 键 词 ! 实施机制 ! 实施机构! 诉权 ! 培训制度1992年通过的?中华人民共和国妇女权益保障法?(以下简称修正前?妇女权益保障法 ?)是我国制定的第一部全面和系统保护妇女权益的基本法律, 它规定了妇女在政治、 文化、 教育、 劳动、 人身、 财产及婚姻家庭方面的权利。这部法律将男女平等原则奉为神圣, 但是在其实施的十多年间, 并没有获得保护妇女权益的理想效果: 在社会生活中较少有妇女以该法为依据争取到应有的权益; 在司法实践中也较少有法官以 该法为依据进行司法裁判。究其原因, 自然是多方面的, 其中缺乏相应的实施机制是其致命的缺陷。今年8月 28日, 第十届全国人民代表大会常务委员会第 17次会议通过了该法修正案 (以下简称 ?妇女权益保障法?修正案 ), 在实施机制方面有所进步, 但仍不尽人意。本文拟就这方面的几个问题进行探讨, 同时对?妇女权益保障法 ?修正案的相关部分予以评价。一、关于 ?妇女权益保障法?的实施机构修正前 ?妇女权益保障法?没有规定负责本法的实施机构, 这是导致该法在实践中没有得到充分实施 的重大缺陷之一。例如, 该法第 13条规定: 对于有关保障妇女权益的批评或者合理建议, 有关部门应当听取和采纳; 对于有关侵害妇女权益的申诉、 控告和检举, 有关部门必须查清事实, 负责处理 #; 第 48条规定: 妇女的合法权益受到侵害时, 被侵害人有权要求有关主管部门处理, 或者依法向人民法院提起诉讼; 第 50条规定: 有下列侵害妇女合法权益情形之一的, 由其所在单位或者上级机关责令改正 # 这里的 有关部门 、 有关主管部门 、 上级机关 具体是指哪些机关? 当受侵害妇女提出控告时, 面对分工细密、 数量众多的 有关机关, 其选择的困难是显而易见的。?妇女权益保障法 ?修正案在此问题上有了重大突破, 首先, 该修正案第 6条规定: 县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构, 负责组织、 协调、 指导、 督促有关部门做好妇女权益的保障工作 , 即明确了 负责本法实施的机构是县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构 ; 其次, 第 55条明确了农村妇女在集体经济组织中的权益受到侵害, 由乡镇人民政府调解; 第 59条明确了通过大众传播或其他方式贬低、 损害妇女人格的, 由文化、 广播电影电视、 新闻出版或其他部门处罚; 第 58条则明确了性骚扰和家庭暴力行%138%*大连海事大学法学院副教授、 吉林大学法学院 2005级民商法学专业博士研究生为由公安机关予以行政处罚, 即将现行法中所谓的 有关机关 在一定程度上明确化了。但是这种修改是不彻底的, 仍然存在以下问题: 其一, 县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构, 其职权仅仅是 组织 、 协调、 指导和 督促 有关部门执行本法, 它自身没有权力受理受侵害妇女的投诉, 更没有权力单独处理侵害妇女合法权益的行为, 有权力的仍然是 有关机关 ; 其二, 虽然修正案对几种情形明确了 主管机关, 但对其他侵害妇女合法权益的行为仍然由有关机关处理, 有关机关 的模糊性仍未改变。?妇女权益保障法 ?的实施机构应具备怎样的职权? 对这一问题的探讨应首先置于新的背景之下。1995年在北京召开的第四次世界妇女大会上, 联合国将 社会性别主流化( GenderM ainstream ing)确定为促进性别平等的主要全球性战略, 即该大会通过的 ?行为纲领 ?中第 202段: 在处理提高妇女地位的机制问题时, 各国政府和其他行动者应提倡一项积极鲜明的政策, 将性别观点纳入所有政策和方案的主流, 以便在做出决定以前, 分析对妇女和男子各有什么影响 ; 1997年联合国经社理事会得出了一致结论: 把性别问题纳入主流是一个过程, 它对任何领域各个层面上的任何一个计划行动, 包括立法、 政策或项目计划 对妇女和男子产生的影响进行分析; 它是一个战略, 把妇女和男子的关注、 经历作为在政治、 经济和社会各领域中设计、 执行、 跟踪、 评估政策和项目计划的不可分割的一部分来考虑, 以使妇女和男子能平等受益,以使不平等不再延续下去。第四次世界妇女大会之后, 我国成为承诺 社会性别主流化的 49个国家之一。我国政府正式承诺: 改变社会政策、 制度、 法律、 文化和社会环境, 把性别问题纳入社会各层面的主流,特别是国家和政府工作的主流。在这一背景下, 以男女平等为目标的?妇女权益保障法 ?的修改承载着艰巨的历史使命, 负责该部法律实施的机构则因其具有高度性别敏感度而应在将性别问题纳入社会主流的运动中首当其冲, 因而应当 被赋予比其他国家机关更广泛的职权和职责。首先, 它应当有权以社会性别分析的方法对现行法律、 法规及建议中的法律、 法规进行评估并提出修改意见; 其次, 它应当有权监督和评估政府及其各行政机关的政策及行政行为, 对于有关男女平等的问题提出修改的建议; 第三, 代表政府向国际社会提交有关我国政府实施社会性别主流相关情况的报告; 第四, 为有效完成以上三方面的职责, 它还应当有权受理受侵害妇女的投诉, 并单独处理这些投诉, 因为通过受理和处理受侵害妇女的投诉, 该机构能够及时发现法律、 法规、政府的有关政策及政府行为中存在的问题, 为提出相关意见和建议奠定基础。维护妇女合法权益、 实现男女平等已成为世界进步国家共同的追求, 在这方面借鉴其他国家和地区的 经验和教训是很有裨益的。 智利国家妇女部 与我国妇女儿童工作委员会性质相近, 它是一个拥有政府行政职能的部门, 负责对智利政府涉及妇女的法律进行审查, 如果有必要还有权提出矫正立法。该机构还向受虐待妇女提供法律援助, 与警察和医疗部门一起为家庭暴力受害人提供服务, 对妇女提供专门的社会教育, 进行媒体战役, 协调其他机构和非政府组织的活动以及提供研究、 分析报告。斯堪的纳维亚国家则借用了 200年前建立的监察专员制度, 其作用是提供一种方式帮助普通百姓维护其权利。 1978年挪威?男女平等法 ?规定设立男女平等监察专员负责法案实施。该专员由国王任命, 任期 6年, 职责主要有两 项, 其一是确保法案各项条款得到遵守, 即受理各种与男女平等事务有关的投诉, 并调查这些案件, 必要时可做出处理决定; 其二是通过文章、 会议、 讲座、 访谈等方式, 向政府机构和公众提供有关该法案内容和实施情况的信息。有权颁布实务守则, 进行正式调查, 要求法院颁布临时性禁令以及为受到歧视的被害人安排代理事宜; 在美国, 保护妇女在就业时不受性别歧视的联邦法律是 1964年?民权法第 7项?, 平等就业机会委员会( EEOC)是联邦专司负责实施第 7项的机构。除了?平等工资法?以外, 所有由平等就业委员会实施的法律要求个人在向法院提出诉讼前先向平等就业机会委员会 提出控告, 平等就业机会委员会 先对控告进行调查, 然后代表权利受到侵%139%关于 ?妇女权益保障法?实施机制的几点思考对现行法律或建议中的法律、 习惯进行评估并提出修改建议; 监督南非是否遵守有关国际人权文件, 并提交报告; 从事研究工作, 等等。其二, 可以主动对投诉的任何有关性别问题的争议进行 调查, 并通过调解、 和解及谈判方式解决任何有关争议或矫正任何有关行为和疏忽; 在进行调查时享有广泛权力, 可以传召任何人, 要求被传召人回答委员会提出的问题, 出示有关规定和文件以及在证人宣誓后对其进行询问; 还有权根据法院令状进入住所搜查, 复印文件以及扣压或移交物品。可以说, 南非法律关于性别平等法实施机构的职权的规定具有代表性而且是集大成者, 较有借鉴意义。二、关于 ?妇女权益保障法 ?的实施程序 诉权保障修正前 ?妇女权益保障法?第 48条规定: 妇女的合法权益受到侵害时, 被侵害人有权要求有关主管部门处理, 或者依法向人民法院提起诉讼。 这一规定似乎赋予受侵害妇女广泛的诉权, 但是接下来第 50条则规定: 有下列侵害妇女合法权益情形之一的, 由其所在单位或者上级机关责令改正 #以下列举了妇女在劳动就业、 晋级晋职、 被辞退、 划分责任田、 接受教育等六个方面遭遇的不公平待遇。将两个条款 进行对照, 可以得出结论: 只有处于平等地位的主体侵害了妇女合法权益时, 受侵害妇女才可提起诉讼, 而纵向的能够明确主管部门的, 则由主管部门即行政机关处理。修正案进一步明确了这一结论: 第 52条重复了现行法第 48条的规定; 第 57条规定: 违反本法规定, 侵害妇女文化教育权益、 劳动和社会保障权益、 人身和财产权益以及婚姻家庭权益的, 由其所在单位、 主管部门或者上级机关责令改正 #; 第 58条规定对性骚扰或者家庭暴力的受害者 可以依法向人民法院提起民事诉讼 ; 第 55条则是涉及妇女在农村集体经济中各项权益的, 由乡 (镇 )人民政府依法调解; 受害人也可以依法向农村土地承包仲裁机构申请仲裁, 或者向人民法院起诉, 人民法院应当受理。 这最后一种情形赋予了受侵害妇女诉权, 因为乡 (镇 )人 民政府没有行政处罚权; 第 58条是因为侵权人与受害人是平等的民事主体。可见, 无论是修正前的 ?妇女权益保障法?还是修正案, 在给受侵害妇女提供救济的问题上都重视行政救济而轻视司法救济, 没有赋予受侵害妇女广泛的诉权。 与司法救济相比, 行政救济虽然具有某些优点, 如无需诉讼费用, 成本较低; 没有严密的程序, 时间较快等等, 但是确实存在诸多缺陷:第一, 投诉不便。我国政府行政机关多达几十家, 受侵害妇女去哪个机关投诉, 在选择上确有困难。同时它们不能覆盖妇女遭受不公待遇的所有情形。例如, 妇女在婚姻家庭中的权益遭受侵害, 那么哪个机 关是主管机关?第二, 缺乏严密的程序规则。在我国行政部门中, 除公安机关外只有劳动部门对某些事项的处理规定了程序规则。如针对劳动仲裁, 劳动部制定了 ?劳动争议仲裁委员会组织规则?和 ?企业劳动争议处理条例 ?, 对仲裁庭的组成、 案件的管辖、 申请的条件、 受理与审理的步骤、 证据的收集和判断、 文件送达的方 式、 审理的期限及裁决的效力与执行等都作出了规定, 因为仲裁具有准司法的性质; 针对劳动监察, 劳动部制定了 ?劳动监察程序规定 ?, 主要用于规范监察员的行政行为。而其他行政机关则没有受理和解决投诉的程序规则, 受侵害妇女去哪里投诉、 以什么形式投诉、 处理的期限、 处理结果的告知方式及效力等都是不 明确的, 这无疑会增添受侵害妇女投诉的难度。第三, 对权利的保障不充分。依法行政 是行政机关为行政行为的首要原则, 行政机关只能依据国家现有的法律、 法规为行政行为, 如果现行的法律法规本身具有男女不平等性, 则行政机关的救济就无能为力了; 另一方面, 即使行政机关依照现行法律、 法规为行政行为, 但由于行政机关之间互有分工, 每一行 政机关只在本领域内为行政行为, 因此, 由于视野的狭窄和部门利益的限制, 行政机关最终做出不公平处%140%金陵法律评论!2005年秋季卷理的情形时有发生。第四, 不符合世界通行的规则。世界贸易组织中的诸多原则中有一项 司法最终裁决 原则, 其基本 思想是限制一个国家政府的行政权力, 强调社会的冲突和纠纷应由司法机关做出最终的裁决。我国加入世贸组织以