华 南师范大学 学报(社 会 科学版)19 96年第6期JRO UNLAOFS OUTHCHNIANORMALEDITION)UNVIERSTIYNo.6,199 6(SOCIALS CIE N C ES市场失灵与政府的经济职能石玉平提要市场机制可以有效地配置资源,但它并不是万能的,它本身具有功 能缺陷和不足,即存在着“市场失灵”,市场失灵 的存在,说明了政府干预经济的必要,同时市场失灵的领域也决 定了政府经济职能的范围和内容。因此市场经济条件下市场与政府应该是一种互补和协调的关系。一般而言,政府因“市场失灵”而行使的职能主要有:市场规则的制定和 纠纷 的裁判,反垄断,组 织或经营公共产品,宏观调控,调节社 会分配;保 护 自然资源和生态环境。关键词市场机制政府经济职能市场机制对社会经济的运行有着重大的作用,它有利于 经济结构的优化和 经济效益的提高,有利 于加快经济发展的速度。但市场机制并不是万 能的,它本身具有功能缺陷和不足。即使在市场经济高度发展的西方国家,也仍然存在着“市场失灵”问题。西方福利经济学有一个著名的定理,即 在完全竞争的市场条件下,市场机制的 自发调节作用可以达 到“帕累托最优”,即市场机制的调节作用使生产资源的经济效率得到最大限度的发挥。这一定理,一方面试 图论证亚 当斯密的“看不见的手”的理论,说明市场机制具有达到资源最优配置的可能性;另一方面也表明,连西方经济学家也认为,所谓完全竞争的市场条件,只是一种理想化的纯理论假设。虽然市场机制可以有效地配置资源,但 它并不是万能的,市场机制最佳功能的发挥,需要 一 系列 重要的市场条件,而这些条件在现实经济生活中则难以成立。而且 即使是在完全竞争市场条件下能够使资源配置实现“帕 累托最优”,也不能保证这种符合帕累托效率原则的资源配置同时符合整个社会的公共利益(即社会公平的原则)。因此,实际情况是“市场 既 不会产生 经济上令人满意的(效率的)结果,也不会产生社会上理想的(平等的)结果,。“市场失灵 ,的存在,说明政府干预的必要,如政府可以保护和维护市场,通过宏观调控纠正市场缺陷,弥补市场 的不完全性。既然政府干预的理由在于“市场失灵”的存在,因此“市场失灵”的领域就决定了政府经济职能的范围和内容。一、市场规则 的制定者和裁判者 的职能市场经济体制是 自由交换和权力分散 的体制,但是这种 自由不是绝对的和不受 限制的,否本文1 996年10月收到。则,就不 可能有真正的自由交换。为 了维护市场的自由交换,就需要政府制定市场规则,建立起市场经济的秩序,以界定各个市场经济主体的权利和 义务,建立它们活动的边界,从而使它 们在边界内自由地做自己想做的事。政府这这一职能包括以下内容。第一,界定和保护产权,形成各个经济主体明确的产权界定,这是市场得以自由交换的前提,曾被经济学家视为市场经济存在的“第一原则”。而产权的明确界定,市场本身是不能完成的,必须 由政府担 当起这一任务。经济学家们一般认为,产权是由下列三项 子 内容构成的:一是法律意 义上的占有权即处置权;二是财产的管理经营权或使用权;三 是通过占有或使用而 拥有的获取产品或收入的权力。产权的对象不仅表现为物质形 态的财产,还包 括诸如企业信誉或产品知名度等无形资产。只有明确界定 了经济主体的产权,经济主体才能根据 自己的偏好和受到的约束,自主选择 自己的行为,并对 自己的行为后果负全部责任。这样,通过各个经济主体经济权利的自由让渡和转移,形成自由买卖产品和自由价格制度以及自由契约的行为方式和所有权的交换关系,这样市场制度才得以建立,市场机制才能真正发挥作用。界定产权必须通过国家立法进行。著名经济学家、诺贝尔奖获得者科斯说过,在市场上被交换的并不往往如经济学家所设想的那样是有形的实体,而是执行某种行为的权利,而个人具有的这些权利则 是 由法律规定的。可见,法律对经济行为的决定性意义 是不言而喻的,以经济活动中的违约行为为例,按照法律规定,如果违约 一方经济上的赔偿与受到的处罚大大超过因故意违约而获取的追加利益,以致于每个原来准备故意违约的交易活动参加者不得不考虑违约的成本和 收益之比。这样就可以减少违约事件的发生了。因此必须通过 立法界 定产权来建立市场经济的制度性规则,以维护市场经济的秩序和效率。我国改革开放以来,多种经济成分的并存和发展,为市场制度的建立 和发 展奠定 了一定的产权基础,但是国有经济内部,由于企 业只有经营权而无所有权,也不存在所有权的交换,因此缺乏市场制度建立的产权基础。党的十四届 三中全会通过的关于建立社会主 义市场经济体制若干 问题的决定,提出要建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代国有制企业制度。“决定”明确指出“企业拥有包括国家在 内的出资者投资形成的全部法 人财产权”。国有企业法人财产权的确立,保证了企业作为法人将以全部法人财产 自主经营、自负盈亏,真 正成为市场主体,这将为我国市场经济的建立奠定产权基 础。而通过立法界定,保护产权也必将在市场经济体制建立过程中提上议事日程。第二,制定各种市场规则,建立起一套适应市场经济运行的法律制度,这是使商品和劳务有秩序地、持久地生产和交换成为可能的先决条件,也是政府义不容辞的职责。市场规则可分为两类:一类是政策性市场规则,即政府通过制定、实施各项有关形成和发展市场经济的政策来组 织和调节市场。它的长处是制定快、程序简单、针对性强,弊端是反 复多变、缺乏公开性和权威性,特别是在市场竞争和交换中,各利益 主体之间形成争议个案,难以适用政策并据以评 判。另一类是法律化的市场规则,即政府把各利益主体应该普遍遵循的种种市场行为准则,以法律形式固定下来,并依据它来组织和调控市场。它的优点在 于具有公开性、权威性和统一性,不足之处在于制定程序复杂,但这一不 足可以通过政府行政立法来弥补。市场经济的公开性、竟争性最需要的是法律化的市场规则。在我国,由于传统经济的历史沉淀和市场的复杂性,法律化市场规则的目标只能逐步到位。第三,政府既是法律法规的制定者,又是法律法规的维护者和裁判者。正如弗里德曼在论43述政府在市场经济中的作用时指出的“政府的必要性在于:它是竞赛规则的制定者,又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者,。因为法律是严肃的,有法而不循等于无法,甚 至可以说比未制定法律时更糟,因为法律的信誉丧失,作为执法者的政府威信也丧失了。因此政府必须坚定不移地按照法律行事,维护法律的严肃性。同时,当市场活动中出现经济纠纷时,政府根据法律对纠纷进行公正裁决,始终是维护市场经济秩序的有力保障。政府执行这一职能,就可以形成一种框架,以便在这个框架内市场经济的自由运行能够达到它的既定的社会 目标。二、反垄断的职能反垄断职能即监督市场运行和维护平等竞争的职能。市场机制不能保证 自由竟争的完全性和彻底性,政府必须承担起反垄断的职能以保证市场自由竞争的展开。竟争过程是市场运行的核心。但是,市场自身的运行并不具有维护竞争、防止 垄断的 自动机制,相反,垄断正是从竟争中发育起来的。正如列宁指出的,“集中发展到 一 定阶段,可以说,就 自然而然地走到垄断”因此,在完全竟争(如果有的话)的市场条件下,市场的规则只能造成大鱼吃小鱼,结果必然走 向垄断,垄断反过来抑制市场机制的有效运作,阻碍技术进步,造成资源浪费和社会福利的损失。列宁指出“既然规定了(虽然是暂时地)垄断价格,那么技术进步,因而也是其它一切进步的动因,前进的动因,也就在相当程度上消失了”。经济发展的实践已经表明,随着垄断因素不断增加,垄断寡头所具有的地位和力量能够通过这些企业之间的合谋、默契、领导价格等形式和手段来控制一个产业的价格,达到占有垄断利润的目的,从而形成了扼杀竟争的垄断价格。在垄断的条件下即使出现供不应求,但由于垄断而形成的种种阻碍市场进入的藩篱,社会资源也不能轻易流 入。反之,当出现供过于求的情况时,资源也不能退出。从而对消费者造成损害并对社会资源造成极大的浪费。因此政府必须对经济生活进行干预,反对垄断,保护竞争。政府的反垄断行为,实质是要保证小企业象大规模企业一样加入竞争,当垄断组织成为价格的制定者时,政府就必须采取措施,拆除垄断组织,恢复自由竟争。政府通常应通过制定和执行反垄断法来抑制垄断组织和垄断势力。世界上第一部反垄断法是美国18 90年通过的“谢尔曼法”。该法案确定了不得限制竟争和公平交易同时禁止垄断这两个市场竟争秩序的基本原则。1914年美国国会又通过了两个反垄断法: “克莱顿法”和“联邦贸易委员会法”。这两个法律文件对“谢尔曼法”作了重要补充。这三个法律文件构成了美国反垄断政策的基本框架,后又经多次修改,并于1976年通过了“反托拉斯强化法”。在我国,市场经济一开始便存在着经济主体法律地位不尽平等、实力悬殊等滋生垄断的土壤,而且竞争行为不规范,竟争程度不激烈,行政垄断根深蒂固。因此,必须重视垄断在经济发展 中的消极影响,必须消除竞争限制和竟争障碍,促进和保护竞争过程。为此有必要由政府建立起一系列运行性市场规则,并主要通过立法来完成,包括关于正当竞争和不正当竞争的法律规定,如关于以保护正当竞争为主要 目的合同法、商标法、专利法等,关于 以制止不正当竞争为主要目的的反垄断法,反不 正当竟争法,等等。随着市场经济体制的逐步确立,我国加强 了这一领域的立法,19 9 3年9月中华人民共和 国反不正当竞争法正式颁布。另外,民法通则、经济合同法、商标法、专利法、公司法、保险法等法律以及一些地方性法规规章都包含有一些反不正当竞争、反暴利的规定。这些法律法规和规章已逐步建构起反对市场垄断的法律防线。44三、组织或经营公共产品,创造 良好经济发展环境的职能公共产品即共享产品,它是由两个人 以上的群体或全体社区全体居民共享的产品,它们在消费上具有非排他性,在利益上具有非占有性。比如,一盏路灯,路 人走过皆获其益,其提供给你的照明并不因为其他人用过而减少;而谁想把路灯的光亮占据起来,向每个路人收照明费,或只让交费的人享受照明,也是不现实的。非排他性特征 意味着排斥 他人消费是不 可行的。而非占有性特征说明通过个别占有而排斥他人消费是不合理的。由于公共产品的上述特点,就普遍产生了“搭便车”现象。也因为如此,公共产品的需求与供给无法自动通过市场机制相互适应而取得平衡。经济学家们曾设想了很多办法来解决这个间题,其中包括由私人来安排公共产品的供给。如诺贝尔经济学奖获得者科斯认为,通过适当的产权安排,市场运作同样能有效地解决公共产品的供求平衡和收费问题。但迄今为止,最 经济也是最通行的办法,还是 由政府来管。这并不是说,由政府提供公共产品没有一点问题。事实上由于经济中每个 人都想“搭便车”,不愿坦 白地显示自己的消费偏好,政府在供给公共产品的时候很难获得充分的信息,因而很难做到资源的最优配置,而且政府本身也有其特殊的运行成本,也要消耗一定的资源。但是,总体上看,由政府提供公共产品,比起由私人提供,效率损失相对更小一些,因而 对社会也更有利一些。政府提供的公共产品主要指直接关系到 国 民经济整体利益和长远利益的物质和人力基础设 施,如交通、邮政、通讯、电力、自来水供应等物质基础设施,教育和基础科学等人力开发 设施。这些行业的特点是:发挥作用的时间长,甚至是永久性的;所需要投资大,而且 一旦沉淀下来很难再抽回它;提供的服务是面对全体厂商和消费者的,缺少 了这 些服务,市场经济的运作效率就会大打折扣。因此为了保证这些公共产品的供给,只有让政府扮演一个供应者的角色。政府在公共产品行业或基础设施部门的活动通常可分为三种形式。第一种形式是政府很少直接经营公共部门和某些产业。政府在这些领域的干预活动主 要是通过立法、财政补贴、行政限制等手段来实现。如在美国,政府通过 立法,允许私 人铁路公司无偿取得铁路和车站的用地,免费取用国有土地上的木材和其他建筑材料,而且可以得到大笔的国家贷款。第二种形式是政府订货。政府与民间公司签订合同,民间公司按政府的要求生产,政府购