导 论 政策分析的学科范式本章要点：政策分析的学科性质政策科学及政策分析的兴起政策分析的多样化研究途径中国政策分析学科的研究任务市场失灵与政府失败（政策分析的理论基础）政策分析的职业化发展政策分析产生的必然性政策分析的理论与实践意义1. 政策分析的对象、性质和类型一、什么是政策分析1. 学科术语“政策分析”(Policy Analysis) 、“政策科学”(Policy Sciences)和“ 公共政策”(Public Policy)是几个经常用来表示政策研究领域的术语 ；“政策科学”概念是美国政治科学家拉斯韦尔（Harold D Lasswell）首先提出的。“政策分析”一词则是美国经济学家林德布 洛姆(Charles E Lindblom)首先使用的。2. 经典定义奈格尔(Stuart S Nagel)和戴伊(Thomas Dye)的定义对政策分析作了最广义的理解，将它等同于政策科学，他们的定义明显地反映 拉斯韦尔和德洛尔(Yehezke Dror)所提倡的政策科学传统；奎德(Edward S Quade)和邓恩(William N Dunn)等人对政策分 析作了次广义的理解，将政策分析看作一种应用性的(社会科学)学科，强调使用科学研究方法去解决社会问题，产生政策相关知识或 信息，其范围涉及从问题发现到问题解决的整个过程；小麦克雷(Ducan Macrae, Jr.)和巴顿(Carl V. Patton)等人则对政策分析作了较狭义的理解，即认为政策分析主要研究备选方案的 评估和选择；韦默尔(David L Weimer)等人则强调政策分析的职业化方向 ，即政策分析以当事人为方向，并突出政策分析与价值(观)的相关性。3. 我们的界定我们倾向于采用奎德和邓恩等人的次广义的政策分析概念，将政 策分析定义为：一个应用性的社会科学研究领域，它采用各种研 究或论证方法，产生和转变与公共政策相关的信息，以便帮助决 策者或当事人发现和解决公共政策问题。政策分析所涉及的是整个政策过程。 二、政策分析的学科性质1. 政策分析是一个跨学科的、应用性的研究领域作为一个应用性学科，政策分析不仅借助于社会科学及行为科 学尤其是经济学、政治学和社会学的理论和方法，而且也借助于 哲学，数学和系统分析及运筹学等的理论和方法。它的主要目的 不是对政策过程的精确的了解，而是要更好地操纵现实世界。2. 政策分析既是方法论，又是艺术政策分析主要是方法论的研究和应用。在这里方法论是指创造、 评估和交流政策相关知识的标准、规则和程序的体系。既要有定 量的方法,也要有定性的方法；既要有理性的方法，也必须有超理 性的方法，特别是必须依赖直觉、灵感和判断的创造思维活动。3. 政策分析涉及的是从问题发现到问题解决的整个政策过 程政策分析既是解决问题的艺术，也是提出问题的艺术。问题 发现本质上是一种概念和理论的活动，它所关心的主要是问题 的性质，而不是解决问题的行动；问题的解决主要关心的是行 动过程的选择以及这种行动过程是否被恰当地执行，而不是问 题的性质。4. 政策分析不仅是描述的，而且也是规范的政策分析不仅关心事实，而且也关心价值。说它是描述的， 是因为它同样追求对事实的说明或解释，即追求有关公共政策 的性质、原因和结果的知识；说它是规范的，是因为它重视价 值评价或分析，它的一个重要目标是创造和批评有关公共政策 价值的知识主张或推荐行动的过程。三、政策分析的三种基本类型1. 未来的政策分析也称为事前(pre hoc)分析或期待(anticipatory)分析。顾名思义， 这种分析是在政策发起和执行之前进行的，它要期待或预言政策 结果，产生和转变有关信息，目的主要是对备选方案的选择。2. 回溯的政策分析又称事后(post hoc )分析或描述的(descriptive)分析，它是在政 策执行后进行的，既可以表示对过去政策的历史分析，也可以表 示一项被执行的新政策的评估。3. 整合的政策分析未来的政策分析与回溯的政策分析常常被结合起来使用，这就 产生了第三种政策分析类型整合的政策分析。它将实践者对 事前信息的产生和转变的关心与对事后信息的产生和转变的关心 结合起来。. 政策分析的历史发展一、 政策研究溯源1. 渊源政策研究源远流长，几乎与人类文明同样古老。当人类文明进 化到这样的阶段，即人类开始自觉地反思知识与行动的关系，追 求政策相关知识的时候，政策科学及政策分析就发端了。2. 演化中世纪的城市文明的分化和扩展产生了一种方便于专门知识发 展的职业化结构，政策相关知识及这种知识的产生者的角色在缓 慢地发生演化，封建统治者召集各种专家来提供公共领域的政策 建议，特别是那些统治者自己难以做出决策的领域。根据韦伯的 说法，这些领域主要是财政、战争和法律。3. 先导到了近代，随着工业革命的来临和经验研究的成长，政策研究 或政策相关知识的产生逐步变成一种相对自主的、由它自己的特 殊程序所指导的活动，并逐步建立在系统的经验数据的基础上。进入20世纪，政策研究领域出现了一个明显的变化，即主要的 社会科学学科如经济学、社会学和政治学及行政学的职业化，在 19世纪和20世纪上半期，社会科学特别是经济学、社会学、政治 学领域已经积累起相当丰富的政策研究的理论和方法。二、政策科学运动1. 拉斯韦尔的“政策方向”拉斯韦尔被誉为“现代政策科学的创立者”。他在政策科学 中的“政策方向”一文，首次对政策的对象、性质和发展方向做出规定，奠定了政策科学的基础。在拉斯韦尔看来，政策科学 具有以下六个基本特征：拉斯韦尔的政策科学理论构成政策科 学发展的第一个里程碑，指明了社会科学中的政策科学方向， 深刻地影响了后来美国的“政策科学运动”。2. 德洛尔的政策科学“三部曲” 德洛尔是现代政策科学发展上的另一个关键人物。他在 1968-1971年短短的几年里,出版了政策科学的“三部曲”：公 共政策制定检讨(1968年)、政策科学构想(1971年)、政 策科学进展(1971年)。在这些著作中，他继承和发展了拉斯 韦尔的政策科学理论，对政策科学的对象、性质、理论和方法 等问题作了进一步具体而详尽的论证，使政策科学的“范式”趋 于完善，从而形成了拉斯韦尔德洛尔的政策科学传统。3政策科学的兴起到了20世纪70年代中期, 拉斯韦尔所倡导的政策科学或社 会科学的政策方向在美国已体制化了，特别是它成为美国大学 的一个独立的社会科学的科研与教学领域。 三、从政策科学到政策分析1. 政策分析范式的出现这导致了许多学者离开拉斯韦尔德洛尔的传统，转而 提倡作为一个应用社会科学学科的独立的政策分析。其实， 如果这种朝着政策分析的新方向只是给政策科学传统加上对 检验备选方案的严格程序的话，那么，这种转变也可以看作 对已经确立起来的政策科学传统的一种一致的和潜在的有用 补充。2. 理性途径与非理性途径之争在20世纪50、60年代乃至整个70年代的政策科学运动中 ，政策分析的成长最引人注目，尤其突出的是政策分析的途 径或方法的争论。按照一些西方学者的看法，这种争论是围 绕理性的途径与非理性的途径而展开的。理性途径即全面理 性模式，它以系统分析为缩影；非理性途径则是强调全面理 性的局限性或不可能性。这两种观点提供了当代政策分析不 同途径的鲜明对照，特别是它们构成政策分析的经验分 析方向和新多元主义方向的区别。3. 各自的理论前提纯粹的理性模式的特征是，以认同系统分析作为元理论，以统计经验主义作为方法论和以价值的最大化作决策标准；而非理性途径的特征是，以认同多元主义作为元理论，脉络背景和案例分析作为方法论和以社会合理性(利益的整合)作为决策标准。非理性的观点迅速在一般政治科学领域取得支配地位，而理性传统在公共行政学领域更有活力。 3. 市场经济与公共政策一、市场失灵与政府干预政府对社会经济生活干预的基本手段是制定和实施公共 政策，以政策、法规以及行政手段来弥补市场缺陷，纠正市 场失灵。著名政策分析家查尔斯沃尔夫说：“公共政策试图 弥补市场的缺陷。总的来说，它是通过立法和行政管理的形 式，使具有特定职能的政府机构生产特殊的产品，纠正市场 的缺陷。” 1. 宏观经济的调控问题2. 公共物品的提供问题3. 外在效应的消除问题 4. 收入及财产的再分配问题5. 市场秩序的维护问题二、政府失败及其表现如同市场本身有缺陷、市场会失灵一样，政府同样有缺 陷，会失灵；市场解决不好的问题，政府未必能解决得好， 而且政府失灵会给社会带来更大的损害。与市场决策相比， 公共决策或公共选择是一个更复杂的过程，存在着种种困难 、障碍和制约性因素，使得政府难以制定并执行好的或合理 的公共政策，导致政府失败。政府失败的基本原因有：1. 社会实际上并不存在作为政府公共政策追求目标的所 谓公共利益2. 现有的各种公共决策体制及方式因其各自的缺陷而难 以达到最优化或理想的政策3. 信息的不完全、公共决策议程的偏差、投票人的“近 视效应“、沉积成本、先例等对合理决策的制约4. 政策执行上的障碍三、政府失败与政策分析政策分析通过问题界定、目标确立、方案选择、执行分析和效果评估及反馈等功能活动环节，来产生对政府的政策制定与执行有用的知识或信息。政策分析有助于政府做出正确、合理的决策，至少可以避免出现重大的决策失误，端正一个国家或地区的社会发展方向。因此，政策分析是政府做出合理决策，避免政策失败的一种十分有用的知识领域。 4. 政策分析学科的建构一、政策分析的研究途径1政策分析研究途径的多样化政策分析是一个跨学科、综合性的研究领域，它可以有 不同的研究途径、方法或观点。首先，政策分析可以从不同 的社会科学学科的框架中来加以研究，在西方（美国）政策 分析的发展中，形成了几种较有影响的学科途径，即政治学 途径、经济学途径和社会心理学途径。其次，可以从某些社会科学的理论、假设或模型出发来 研究公共政策及其过程，由此形成的研究途径更是多种多样 。研究途径、方法的不同，导致对公共政策的性质、原因和 结果以及公共决策系统及其运行做出不同的描述或解释，从 而形成不同的政策分析理论。2政治学的研究途径 关于政治学的研究途径，托马斯戴伊在理解公共政策这一论著中概括了八种模型或途径，即制度模型、过程模 型、集团模型、精英模型、渐进模型、对策模型、系统模型 和理性模型。安德森在公共决策一书中则将西方政策分 析的研究方法或观点归分为五种理论，即政治系统论、团体 理论、杰出人物（精英）理论、功能过程理论、制度化理论 。（1）系统理论。这种途径是由大卫伊斯顿等人所提出的。 它从系统论的角度来研究公共政策问题，将公共政策看作对周 围环境所提出的要求的反应。或者说，将公共政策看作是政治 系统的输出。系统途径注重环境与政治系统的相互作用和社会 反映。()过程理论。这种途径的要点是将政策看作一种政治行 为或政治行动，通过政治与政策的关系对政策的政治行为进行 阶段性或程序化研究，这是行为主义政治学观点在公共政策研 究上的反映。政策过程被视为是一系列的政治活动所构成。根 据政策过程的每一步骤的特点，对政策加以分析，从而发现政 策是如何形成的以及决策应当如何做出。（）团体理论。这种途径将公共政策看作利益集团之间相 互作用、相互斗争以及彼此协商、定约和妥协的产物。团体理论 是美国政治学的主导理论。它认为，利益团体的相互作用和争斗 是政治生活的主要行为，政治系统通过各种手段来处理各种利益 集团之间的关系；政策制定被视为一种处理来自各利益集团压力 的活动，政策则是这些利益团体之间的斗争、妥协的结果。（）精英理论。这是由戴伊和汤姆逊等人提出的一种途径。 公共政策研究的精英途径从政治学精英理论出发，认为政策反映 的是精英的偏好、价值观和利益，而不是群众的要求；政策的变 化或完善实际上是精英们的价值观变化的结果。因此，政策实际 上变成领袖的按自己的偏好