关于“居危思危” ，加强防震减灾体系建设的建议一 汶川地震警示我们必须“居危思危”地震是群灾之首，据联合国统计，20 世纪全世界因地震死亡人数占自然灾害所造成的死亡人数总和的58%。我国是多地震国家，上世纪陆地上破坏性地震有 2/3 发生在我国，占全世界同期因地震死亡人数约50%。5. 12 汶川大地震更是造成了举世震惊的国难。我国大陆大部分地区位于地震烈度度以上区域，50%的国土面积位于度以上的地震高烈度区域，包括23 个省会城市和 2/3 的百万人口以上的大城市。迅速提高我国预防和减轻地震灾害的综合能力，是当前的紧迫课题。二目前防震减灾体系存在的若干问题1防震减灾投入明显不足。地震局目前还是事业单位，在权限、人员、经费等方面多有欠缺，使得具有专业优势的地震局在执行防震减灾法明显能力不足；地震监测台站基础设施薄弱，地震观测所获得的信息量远未满足需求，绝大多数破坏性地震尚不能做出准确的预报。2 防震减灾机制有待完善。 防震减灾法修订草案已于2008 年 10 月提交人大常委会审议，而配套的防震减灾机制的许多环节还缺乏针对性、可操作性、实效性：如违反防震减灾法的法律责任多数是以罚款为主的行政责任，震后的法律责任不明晰，使得该法的实施可能大打折扣；地震安全性评价缺乏跟踪管理，在评价的类型、范围、权限等操作层面存在明显漏洞；地震安全性评价报告的审定权仅赋予了国务院以及省级地震主管部门或者机构，真正在第一线从事防震减灾监督管理的市、县两级地震主管部门仅有监督职责，而未授予相应的行政许可权，也没有安全性评价的审定权；现行的预警信息发布机制刚性太强，使地震前的各种变化信息可能埋没在层层上报和研究会议中，反而增加了社会公众对地震预报不切实际的期待。3 建筑防震能力普遍偏低。 我国大部分城市 1990 年以前的工程建筑没有抗震设防，许多重要工程、生命线工程和易产生次生灾害工程没有进行地震安全性评价；农村房屋基本不设防，6.0级及以上级地震往往造成较大人员伤亡和财产损失。4 公众防灾意识急需提高。防震减灾科普教育基地不多，社会公众普遍缺乏地震应急应对能力，尤其是中小学生急需补上灾难教育这一关键课程。5 应急救援能力较为薄弱。许多城市地震专业求援队伍力量不足，缺乏专业器械；地震救援物资储备严重不足，救灾物资得不到有效保障；一些地方的危机管理和先期处置能力较低，防震减灾社会动员机制不健全；应急基础信息平台建设总体滞后，地震避难场所和应急疏散通道尚未设置。三对策建议1 突出地震机构公益性基础地位，提升防震减灾管理体系（1）加强地震局的执法能力和监管职能。现行法律中“地震工作主管部门和国务院建设主管部门、民政部门以及其他有关部门，按照职责分工，各负其责，密切配合，共同做好防震减灾工作。 ”可见地震主管部门既不是唯一执法主体，也不是统一监督管理部门。正因为执法主体的多元性，造成防震减灾管理分工欠清晰和执罚权限的多元化等问题。建议在立法上明确国家地震局的执法权限与职责，把在建设工程等方面一些“飞出去的”的监管职能，整合到地震主管部门，形成在“国务院地震工作主管部门负责对防震减灾工作的组织实施，国务院建设主管部门、民政部门以及其他部门按照职责分工”的防震减灾管理体系，明确地震主管部门在防震减灾中的统一监督管理地位和执法主体地位。同时，建议赋予在第一线从事防震减灾监督管理和行政执法的市、县地震主管部门一定的行政许可权、安全性评价的审定权，并相应增加其处罚权。（2）改进地震监测预报工作体制。目前中长期地震预测一般可以做到，但短临预报还是难题。按照现行体制，地震重点监视防御区范围属于机密；地震预报程序要求（尤其是短临预报）超出了现实科技水平，不利于防震减灾的公共参与。建议地震短期临震预报不宜规定过细，适度增加震情信息开放度，解密地震中、长期预测意见，以利于政府和社会采取积极的防范措施。（3）改变测震为主导的防震减灾人才结构。防震减灾工作的重要性和紧迫性需要我们培养和造就多学科构成的复合型人才队伍，以提高地震监测预报、震害防御和地震应急能力。建议改变目前以测震学为主导、较为单一的防震减灾人才结构，这既需要政府加大对现有队伍人才的培训教育经费的投入，同时应在相关大学中开辟设置相应的专业学科。（4）增强地震预报科研能力。“上天不易入地更难” ， 地震预测是全球性的科学难题。建议将地震预报纳入国家科技重大专项，加大可持续经费投入，强化地震中长期和短临预报研究，在地震多发地带、重点防御城市和监视地区探索建设地震预报实验场，健全群测群防的地震监测网络体系，力争对6.0 级以上、特别是7.0 级以上地震实现有一定减灾实效的短临预报。2把好地震安全性评价关，理顺防震减灾设防体系（1） 深化地震安评的类型和范围。 目前的地震安评仅局限于建设工程本身，却忽略了对城市建设、区域发展、资源开发等专项规划的评价；需要进行地震安评的重点工程项目更是少之又少，一般工业和民用建设工程成为漏网之鱼；评价类型单一，仅有全评这一类别。建议借鉴环境影响评价法，增加对专项规划的地震安评要求；对应当进行地震安评的“重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工程”，要配套制订分类管理名录，以避免因涵义问题产生执法分歧；将地震安全性评价划分出不同的等级和类型，增加地震安评报告表和登记表两种类型。对于一般工业和民用建设工程，可以只采用报告表和登记表这两种简易评价办法。既可以加大监督管理力度，又可以减轻建设单位的审批成本。（2）统一建设工程监管权限。依据防震减灾法及配套的地震安全性评价管理条例，地震安全性评价管理工作是各级地震工作部门或机构的法定职责。但在实践中，工程场地地震响应分析、地基的判别、抗震设防参数的提供等工作，作为地震安全性评价的重要内容，其管理权限本来应归属地震行政主管部门，但目前这些权限却分散在其他部门，尤其是防震设计和施工验收的处罚权是赋予建设主管部门，这样的“接力式”的管理制度设计造成了地震安全性评价和建设工程后期监管的严重脱节，造成地震安评列入基建管理程序形同虚设。建议明确规定地震行政主管部门对评价审查、设计监督、竣工验收等环节的管理权限，真正实现建设前、建设中、建设后的全程闭路监管系统。（3）明确违反地震安评的法律责任。对违反地震安评要求的行政主管机关和相关企业要加重法律责任，而不是仅处以罚款。对建筑设施不按照抗震设防标准进行建设的，震后现行的法律责任要求是缺失的，建议予以明确和具体化。3 从完善立法入手，健全防震减灾法制体系（1）将汶川地震的经验教训以法律的形式予以规范。在修订防震减灾法的基础上，应跟进完善突发事件应对法、 地震安全性评价管理条例 、 破坏性地震应急条例 、 地震预报管理条例等多层次配套法律法规，如将全国哀悼日予以法定化；鼓励并规范民间志愿者救灾行为，监督各类募捐资金的使用；确定受灾地区的救济补偿、安置重建、利益分配等原则，明确救灾单位或个人的权利及义务；规范紧急信息的新闻报道，掌握事件发布的主动权等。（2）提高建筑物的抗震设防标准。建议修订中国地震动参数区划图，科学合理地规划、核定抗震设防标准，对于学校、幼儿园、医院、交通枢纽等人员密集的公共服务设施以及城镇基础设施与生命线工程，应当按照高于当地房屋建筑抗震设防要求至少度的标准进行设计施工。（3）实行农村安居工程问责制。国家法律要求“对农村村民住宅和乡村公共设施的抗震设防给予必要支持” ， 但只是一个倡导性的规范， 缺乏强制性要求。建议根据各地经济发展水平，以问责制形式，对西部地区国家适当投入来促进工作开展，对中部地区则提供免费的技术支撑，对东部则应逐渐实行建设抗震设防依法强制性管理，通过示范工程建设，以点带面提高农居抗震防震水平。4 着力提高全民防灾意识，完善防震减灾宣教体系（1）在每年的 5 月 12 日所在的一周，设立“我国地震安全教育宣传周”。适时组织地震应急救援演习，普及防震减灾法律法规和科普知识，建立和完善各级防震减灾科普教育基地。（2）把防灾和公共安全教育引入中小学校园。将防灾避险作为国民教育的必修内容，从小培养学生应对灾害的自我保护和自救能力。在高等院校设立防震减灾、自救求生、野外生存等公共安全课程，培养防灾减灾专业的师资力量。（3）把应对突发事件的培训纳入党校和行政学院的教育内容。具有应急管理方面的经验要作为政府负责人提拔升迁和政绩考核的指标之一，不断增强领导干部应对包括地震在内的突发事件的能力素质。5 采用联防协作机制，强化防震减灾应急体系（1）组建专兼结合的应急救援队伍。建立以专业救援团队为主， 部队为辅，群众自救相结合的国家地方一体化救援体制。发挥非政府组织（NGO ）作用，建立各类专业人员及志愿者数据库。加强直升机装备部队和城市救援队，充实专业消防力量，健全防震减灾的全社会动员机制。（2）建立官民一体的应急物资战略储备体系。政府要调动各方力量，共同参与建立适应各地需求的应急物资、战略物资储备库。通过政府监管、行政合同、财政补贴、税收优惠等措施，形成政府、NGO 与相关企业的战略物资储备联盟，以提高全民储备意识，降低储备成本，为应急救援提供可靠快捷的保障。（3）海峡两岸联合建立地震预警系统。防震减灾是海峡两岸共同关心的命题。大陆与台湾同处于环太平洋火山地震活动带上，两岸地震发生的机制、动力来源、地震特征都是类似的。如果大陆近海或沿海地区发生地震，也会影响到台湾周围地区。建议海峡两岸联合建立地震监测预警系统，积极推进我国与周边国家地区的地震科研与交流，将成为对台科技交流的突破口。