52一、绪言 改革开放以来，我国经济迅猛发展，但城市与自然的关系却日益紧张。我们一方面享受着城市高水平的物质空间，另一方面也咀嚼着城市无序发展带来的苦果，其中尤以环境污染对城市可持续发展构成的威胁最大，最典型的莫过于水环境污染对城市发展的影响1。城市环境污染是多方面原因综合的结果，如城市人口的剧增、对污染物排放控制不严、城市环境保护制度不完善以及长期污染的累积等。其中城市环境保护制度居于前置地位，是社会经济体系的内部机制，直接影响城市的产业和经济政策，是城市环境保护的制度关键。然而，为什么在法律法规中都规定了环境保护措施的前提下，城市污染问题还越来越严重呢？本文利用新制度经济的基本观点对此进行剖析，并提出完善城市环境保护制度的建议。二、对环境经济学作为能力的评价（一）环境经济学基本观点市场经济条件下，环境问题产生和加剧的主要原因是市场失效、非确定性和不可逆转性。个人在追求自身利益最大化的经济活动中产生的“外部成本不能在市场上自行消除，而是将经济上的不利因素转嫁给他人”（赵民，何丹.2000），另外，人们不可能掌握所有的信息，因而无法准确预测将来的问题，同时环境污染和资源开发存在不可逆转性，超过一定值就无法回到初始状态。在环境经济学理论框架下，城市环境保护即“外部成本”“内部化”的主要途径有排污收费、排污许可证交易和环境管制。在环境库兹涅茨曲线的基础上，通过引入生态阀值水平这一指标，环境经济学分析了经济发展与环境污染水平之间的三种可能性关系2（赵民、城市规划管理中环境保护的制度优化基于新制度经济学的视角文 | 赵鹏程 | Zhao Pengcheng | 同济大学建筑与城市规划学院?沈丹凤 | Sheng Danfeng | 同济大学建筑与城市规划学院System Optimization of Environmental Protection in Urban Planning Management 时空探微53陶小马.2001），提出环境保护标准不宜过高也不宜过低，而是应该与经济发展的水平相适应，使库兹涅茨曲线变缓，达到提前改善环境的目标。（二）环境经济学实践运用评价环境经济学指明了减少污染的社会成本与社会福利之间的协调标准当社会成本与社会福利相等时即为最优污染水平，同时它为保护城市环境减少污染提供了前述几种途径。尽管在实际运用取得了一定成绩,但是其运用仍存在一定的限制，导致了对政府、企业和市民三者的优先激励和约束并限制了城市环境保护途径的适用力，致使一方面公众十分关注环境保护，投入大量人力和物力，但另一方面又留有较多“灰色”地带（政府、企业和市民三者之间权责不够明确的地方）。环境经济学分析了环境问题产生的原因，指明了经济发展与环境保护之间的关系，提出了环境保护的途径，但一方面由于其主要是建立在新古典经济学供求价格理论基础上，将现实进行了较多理想化的抽象，另一方面尽管意识到“在实践中会存在交易成本”、“管理成本”“难以明确产权”（赵民，陶小马.2001）等问题，却没能进行更深入的剖析，从而制约了环境保护理想途径在现实中的运用。三、城市规划管理中环境保护制 度的经济学分析（一）城市规划管理的经济学本质“城市规划是政府调控城乡空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一”（城市规划编制办法，2006），这从另一层面上表明了政府是城市规划最主要的使用者。“如果政府的行为模式是非经济甚至是反经济的，经济学的工具在城市规划里就会毫无用武之地”，但是“真正的进步来自放弃政府的非经济假设，将政府（或操作政府的人）看作具有自利动机的经济人”（赵燕菁，2005），因而，从经济学的角度上讲，城市政府也是追求自身利益最大化的“经济实体”。政府进行城市规划管理，其实质是为减少城市运行过程中的成本，实现城市效用的最大化。具体到城市发展与环境保护则是既要发展经济提高市民的生活水平，也要维护自然环境保证生存质量，使整体效果最优，这既是目标也是协调两者关系的基准。（二）城市规划管理在控制环境污染中的效用城市规划管理中环境保护制度在控制污染、保护环境中发挥了积极作用。首先，城市环境保护制度的逐步建立和完善，为环境保护提供了合理完备的政策框架和健全的法律基础，增强了城市环境保护政策和措施的执行力和影响力；其次，环境保护和监测设施的配置和完善，为城市环境保护提供了坚实的物质保障和技术支持；第三，城市环境保护制度规范了城市规划管理中审批和建设行为，通过城市规划和建设项目的环境影响评估控制建设项目对生态环境的影响。然而，城市规划管理中环境保护制度在实践运行中仍受到较多限制。首先，城市政府官员以GDP为导向的政绩观积重难返，他们在发展经济与保护环境之间权衡时常常偏向于前者，有时甚至完全忽视对环境产生的影响；其次，环境保护制度运行成本较高，加上政府各职能部门之间对相同的资源和设施会同时存在某种管辖权，容易造成权责不清的局面，进一步增加制度运行成本并降低效率。另外，政府在环境保护制度上的垄断性为“寻租”行为留下了空间。因此，有必要建立制度分析机制。由于“许多规划实际上都是建立在制度影响为零的假设之上的”（赵燕菁，2005），在实际运作过程中由于对制度成本等关键因素的忽视，从而使得城市环境保护制度在规划和理论上的最优并不等于实践中的最优，因而需要从另外一个角度对城市规划管理中的环境保护制度进行分析。四、新制度经济学与城市规划管 理中环境政策的联系（一）新制度经济学的主要观点新制度经济学认为“人所处的环境是充满不确定性和不完美信息的世界，且人不是完全理性的；个人是最重要的决策单元，他总是自利地有限理性地、主观地解读他收集到的有限信息”（陈建元，2007），由于人天生的自利性，政府进行城市规划管理，其实质是为减少城市运行过程中的成本，实现城市效用的最大化。具体到城市发展与环境保护则是既要发展经济提高市民的生活水平，也要维护自然环境保证生存质量，使整体效果最优，这既是目标也是协调两者关系的基准。时空探微54在有限理性和有限信息的世界中就容易做出投机行为，因而需要一系列规范（制度）来提供信息，降低不确定性以抑制投机行为。1、关于交易费用的理论新制度经济学认为现实世界存在正的而且不能被忽视的交易费用，它的存在导致了“市场失效”。（卢现祥、朱巧玲.2007）。在新制度经济学体系内，交易费用“是一系列制度费用”，“包括一切不直接发生在物质生产过程中的费用”（卢现祥、朱巧玲.2007），其实质是制度运行的费用，是“制度成本”。只要有交易存在，不论采取什么样的组织形式，都是会有交易成本的，“各种经济制度的主要目标和作用都在于节省交易费用”（卢现祥、朱巧玲.2007）。通过比较发达国家和发展中国家总量交易费用和单笔交易费用，新制度经济学家发现：发达国家由于分工更细，虽然总量交易费用高，但单笔交易费用低，而发展中国家由于制度的缺失，单笔交易的费用高昂。因而，“总量交易费用上升的过程也是一个制度创新、制度适应的过程”（卢现祥、朱巧玲.2007）。2、关于产权及其效用的理论新制度经济学认为产权是一束权利，具有激励和约束、外部性内在化和资源配置的功能。基于交易费用的各种假设前提，结合产权经济学的理论，新制度经济学家推导出了科斯定理、。科斯定理指出在交易费用为零的情况下，只要允许自由交易，不管初始产权是如何界定的，最终都能实现社会总产值的最大化，即帕累托最优。科斯定理指出当存在交易费用时，“可交易权利的初始安排将影响到资源的最终配置”（卢现祥、朱巧玲.2007），科斯定理指明了产权和成本之间的关系，当交易费用大于零时，产权的清晰界定是有助于人们在交易过程中降低成本，改进效率的。由于初始产权的安排者通常为政府，如果他们选择了某种最优的初始产权安排的话，将减少经济主体之间的纠正性交易，节省成本。3、关于契约的理论契约的实质是一种权利流转关系，目的是改进交易各方的经济状况。在各种契约关系中，委托代理关系是最基本的契约关系，在此契约关系下，“为了使交易双方的利益关系得到协调，委托人希望设计一种契约机制授权给代理人从事某项活动，并要求代理人为委托人的利益活动。这种契约机制要求代理人采取适当的行为，同时实现自己效用最大化和委托人效用最大化的目标”（卢现祥、朱巧玲.2007）。（二）与城市规划和管理中环境保护制度的关联如前所述，城市规划管理中环境保护制度无论是交易费用，还是关于污染初始权利的界定，或者是城市政府与企业、市民和政府、企业与市民之间的权利流转关系等，它们既是影响城市环境保护制度的重要因素，也是城市环境保护制度与新制度经济学之间联系的纽带。因此，基于新制度经济学理论提出的建议会更具参考价值和操作性。（三）改善城市环境的制度优化1、完善上位制度，修正城市政府与中央政府、企业和市民之间的契约关系，使其更明确更合理。这是改进城市环境保护制度的前提。首先是城市政府和中央政府之间。国家的最高利益是提高人民的生活水平、建设和谐社会，而城市政府要实现中央政府的目标则需大力发展地方经济，这往往会与中央政府的效用出现偏离。在此背景下，企业的利益诉求在城市政府的决策中占据相当的分量，在某种程度上城市政府更愿与企业而不是市民形成“利益共同体”。由此导致严格的环保制度和政策在地方层面常被忽视。制度建设需要一定的成本，随着环境污染问题日益突出，当制度建设的成本高于制度建设的收益，由制度缺失造成的环境损失不断增加，则需完善上位制度。只有通过更明确的法律法规和政策规范城市政府的经济行为，建立科学的政绩考核体系，使城市政府的利益追求与中央政府的利益基本吻合，城市环境保护制度才能有效施行。其次是城市政府与企业和市民之间。城市政府对企业无论是实行排污收费还是排污标准，其信息获取和监管成只有通过更明确的法律法规和政策规范城市政府的经济行为，建立科学的政绩考核体系，使城市政府的利益追求与中央政府的利益基本吻合，城市环境保护制度才能有效施行。时空探微时空探微55本均较高。可以通过建立企业信誉制度，将企业污染控制情况作为企业信誉评定的重要指标之一，定期在地方或更大范围媒体上进行公布，增加企业不控制污染的信誉成本，以此取代罚款等措施。同时政府可以吸纳民间机构参与到环境保护制度中来，既对政府进行监督，防止“寻租”行为，也可以降低政府对企业的监管成本，同时增加市民的环保激励。第三是城市政府之间。由于治理环境污染是跨区域跨流域的问题，需要区域内所有城市共同努力，才能有效避免“公有地悲剧”。如果环境污染对整个区域造成的损失大于协调机制的建立成本，则应该建立协调机制。在此协调机制下，区域内城市应该制定相同或相近的产业发展政策（不是具体发展何种产业的政策），以此来共同应对游资对单个城市环境保护政策的不利影响，提高和游资谈判的砝码。2、合理界定初始权利，使其最优，减少交易费用。首先，在经济发展的起步阶段，政府可以把污染的权利界定给企业，让企业和市民之间就排污权和排污指标进行交易，使社会总福利趋向最大化；在经济发展的成熟和稳定期，政府则应该将控制污染的权利赋予市民，因这时候企业的环境污染，使其对社会的贡献低于所带来的社会成本，通过容许企业和市民之间进行自由交易，使得社会总福利依旧趋向于最大。但是这里涉及到一个时间点的问题，即何时把权利赋予企业和何时又把权利还给市民，这还需要进一步论证。其次，就中央和地方各政府内部结构而言，对于污染监控权力应该进行重新调整，减少因部门交叉管理而产生的交易费用。 3、谨慎对待产业转移的接受，提防“后发陷阱”，防止污染随产业一同转移。目前中国正在经历加工制造业从沿海向内陆的梯度转移，中西部中小城市在兴高采烈承接转移的产业时，应该做好环境保护的预先措施和制度建设，合理安排初始的污染与控制污染的权利，既减少环境保护的交易费用，也对企业的污染行为形成约束，使得企业污染的成本高于控制污染的成本，形成环境保护的激励机制。五、小结城市规划管理中的环境保护制度是保护城市环境的关键，制度不合理将导致约束不完全、激励不充分、交易费用较高、环境保护措施难以有效发挥作