第一节 土地政策演变的内涵土地政策演变的一般规律处于特定生产力发展历史时期的人们，在既定资源与技术条件下，调整自身对土地资源合理配置的理性选择的规律。一、土地政策演变一、土地政策演变 0 引入期 成长期成熟期衰退期时间其中：a 、b 、c 分别代表工业化原始积累时期、工业 化初期、工业化中期A 、B 、 C分别代表国民经济封闭时期、 逐步开放时期、经济全球化时 期、分别代表计划经 济体制时期、由计划经济向市 场经济转轨时期、市场经济逐 渐完善时期二、土地政策的过程概念输入-利 益表达转换-利 益综合 输出-政 策实施反馈-新 的输入三、土地政策变迁与土地政策创新土地政策这一公 共物品的替代、 转换与交易过程 ，也就是土地政 策不断创新过程淘汰旧的土地政 策，创造新的土 地政策的过程外部利润 内部化技术消费偏好要素供给生产要素所有者的收入分配最终产品需求要素的派生需求要素价格相对价格图54相对价格和偏好是政策变化的外部条相对价格和偏好是政策变化的外部条 件件2007.05.23 商务务部、外汇汇局 外商直接投资资房地产业审产业审 批和监监管 2007.08.07 国务务院 解决城市低收入家庭住房困难难 廉租房、住房保障体系 2007.09.27 央行、银监银监 会 加强商业业性房地产产信贷贷管理 首付比例区别对别对 待 2007.09.30 国土资资源部 进进一步加强土地供应调应调 控 解决低收入家庭住房困难难 2007.10.01 物权权法实实施 2007.10.31 发发改委、商务务部 外商投资产业资产业 指导导目录录（2007年修订订）外资资受限 2007.11.14 财财政部 廉租住房保障资资金管理办办法 资资金来源的八大渠道 2007.11.19 国土资资源部、财财政部、央行 土地储备储备 管理办办法 2007.11.27 九部门联门联 合 廉租住房保障办办法 保障对对象、保障方式 2007.11.30 建设设部、发发改委等七部门门 经济经济 适用住房管理办办法 2007年，央行六次加息 货币货币 政策从紧传紧传 出强烈政策信号2007年3月5日，温家宝指出： 必须促进房地产业持续健康发展，改善低收入居民住房问题。房价“拐点”？20082006年房价上涨依然过快， 低收入家庭住房难。2005-2008年房地产土地政策盘点严禁囤、炒土地：对出让土地的合 同条件及违约责任进行了明确约定 。 限制、禁止开发：禁止别墅类、高 尔夫球场、赛马场、等，限低 密度、大套型住宅项目等。 土地收益用于民：新增建设用地有 偿使用费标准提高一倍，相关收入 专项用于农业建设。城市建设用地 土地出让金一定比例用于经济适用 房、廉租房建设。用地供应结构：增加普通 商品房和经济住房土地供应 ，并督促建设。 建立土地监察制：全国省 （区、市）及计划单列市土 地审批利用纳入九大土地督 察局监管。 土地出让规范化：明确六 大类招牌挂土地，建立国有 土地出让的协调决策机构和 价格争议裁决机制。 房地产土地政策四、土地政策结构协调土地政策结构是指土地政策系统的构成要素在时空上的排列组合的方式和相互作用的方式，是土地政策系统构成要素的组织形式和秩序。土地政策结构的单元包括：l 土地政策单元l 土地政策单元在土地政策结构中所处的位置和所起的作用l 土地政策单元之间的联系形式土地单元结构整体结构整体土地政策协调分析方法： PEST分析法，就是对政策外部环境包括政治(Politics)、经济(Economy)、社会(Society)和技术(Technology)四大方面进行全面综合分析的方法。SWOT分析法：S(Strengths)是指政策内部的优势；W(Weaknesses)是指政策内部的劣势；O(Opportunities)是指政策外部环境中的机会； T(Threats)是指企业政策环境中的威胁。国家政策：全力保障农业十四大重点工程大型粮棉油生产基地和优质 粮食产业农村饮水安全沃土工程农村公路植保工程农村沼气大型灌区的节水改造、中部 四省大型泵站改造送电到村和绿色能源县种养业良种工程农村医药卫生服务体系动物防疫体系农村计划生育服务体系农产品质量安全检验检测农村劳动力转移就业农业四大投资主战场提高综合产能 粮食主产区产能建设、 水利设施为重点的农田基本建设，节水农业；结构调整 发展优势农产品、延长农业产业链条，发展休闲观光农业； 基础设施建设 “水、气、路、电”上做文章。安全饮水、大建沼气池、改建新建乡村公路、完善中西部地区农网。发展社会事业 加强环境保护、发展卫生事业、义务教育、劳动力培训、文化事业，农村社会保障；案例 ：贵阳发展循环经济模式案例一、背景经济发展粗放前期的发展主要依赖于本地资源的采掘和初级加工，19782002年间，GDP增加96倍的同时，主要资源投入量(包括生物量、化石燃料、金属矿石、非金属矿石、建材)由443万吨增加到1 903万吨，增长了33倍年均增长6.3，远高于同期的全国平均水平。 生态环境脆弱地处我国喀斯特地貌发育最成熟的贵州高原的中心区，由人类活动所造成的“石漠化”现象日益扩大，陆生生态系统面临着加速失稳的危险。二、运行方法总体目标 经过近20年的努力， 将贵阳建设成为经济运行高效良好，基础设施配备齐全，城市布局科学合理，人居环境优美舒适，生态循环健康协调，支撑体系健全有力，居民生态意识和文化素质良好的生态型中心城市之一。 （一）制定发展规划分阶段目标 近期目标(到2010年)，循环经济试点和基础建设阶段；中期目标(2010-2015年)，重点建设、跨越发展阶段；远期目标(20152020年)，全面提高、协调发展阶段。图2 贵阳市循环经济建设整体框架（二）建设内容 一个目标：全面建设小康社会，保持经济持续快速增长，不断改善人民的生活水平，并保持生态环境美好；转变两种模式：转变生产环节模式、转变消费环节模式；构建三个核心系统：循环经济产业、城市基础设施、生态保障推进八大循环体系建设：铝产业循环体系、中草药产业循环体系、煤产业循环体系、生态农业循环体系、建筑与城市基础设施产业循环体系、旅游和循环经济服务产业体系、循环型消费体系。二、项目具体规划在循环经济理论的指导下，提高技术水平和资源利用率，降低能耗和污染指标，创造就业岗位，实现基地经济、环境和社会的协调发展。五、土地政策移植与土地政策本地化外外 地地 或或 外外 国国 政政 策策本本 地地 政政 策策改造加工改造加工案例：政策的移植德国的巴伐利亚实验中国数以亿计的农村人口如何走上城市化道路，无疑是未来中国发展的一大难题。正在山东乡村实行的“巴伐利亚”试验，即不通过耕地变厂房、农村变城市的方式使农村在生产、生活质量上而非形态上与城市逐渐消除差异，使农村生活条件、生活质量达到与城市生活“不同类但等值”的目标，似乎为人们指出了另外一条可行的路径。“平度农业职业教育中心”，始建于1990年，是德国赛德尔基金会和巴伐利亚州在华援建项目之一，目前已成为教育部确定的国家级重点职业学校。“ “农民学校农民学校” ”与与“ “等值化等值化” ”思想思想赛德尔基金会的希望是，在中国乡村寻找一块“试验田”，以推广他们在德国巴伐利亚州农村革新中的经验和城乡“等值化”的思想。所谓“等值化”，指的是不通过耕地变厂房、农村变城市的方式使农村在生产、生活质量而非形态上与城市逐渐消除差异，包括劳动强度、工作条件、就业机会、收入水平、居住环境等，使在农村居住仅是环境选择、当农民只是职业选择。南张楼试验v背景：南张楼村地处青州市北部，距青州城区约40公里，全村有1000余农户、4200多村民，原有地300余公顷。它的特点是明显的，一不靠城、二不靠海、三不靠大企业、四不 靠交通要道、五无矿产资源、六人多地少，是典型的北方平原 村落。v 项目开展前，该村无硬化道路，主要为草顶住房，人均年收 入1000余元。而德方之所以最终选择南张楼，正是看中了它 的这些“优势”。 从项目进展的10余年计算，基金会的直接出资额不足500万元，它更多的是通过改变村庄规划方法、乡村治理制度和村民观念来达到目的。1、制定规划通过山东省测绘局，南张楼村制作了全村土地1：1000和1：2000的远红处地图和布局图，这成为“土地整理”的重要依据。基础工作基础工作由德国合作方对村庄实际情况进行了4个月的考察论证，征求全村各方面代表意见，制定出“南张楼村发展规划”。2、调整土地v 为改善村民的生产条件，对土地的削高、填洼、整平 。v 基金会提供的联合收割机、播种机等农业机械，使耕翻、播种、脱粒实现全过程机械作业，减轻了劳动强度，提高了劳动生产率。v 通过这次的土地整理、集中，使家庭、合作组（小队）成员间在播种、耕作、灌溉中可以相互配合，机械化使农民劳动强度大大降低，使解放出来的农业劳动力有时间条件到村里的企业工作。3、产业结构调整（农业、工业 ）v农业：专家指导村民进行产业结构调整，发展反季节瓜菜、畜牧养殖和农副产品加工等高产高效农业，推广生物病虫害防治和生物有机肥，定期化验农田土壤成分，指导农民科学施肥。 v 全村农业经济收入达到1亿元，农民由农业及农业延深产业中得到的收入明显提高。工业：v 为合理转移从繁重的体力劳动中解放出来的剩余劳动力，通过土地整理调整出的150亩非农用地被用来建立农村企业。v 基金会帮助村里选项目，扶助发展农村中小企业，他们认为中小企业比大企业更容易度过经济萧条期，他们的职业教育使更多的农民学会织布、钳工、车工。v 目前在南张楼自己的工业经济园区内，集中了石油机械、纺织印染、面粉加工、建筑安装、再生塑料回收、蔬菜加工保鲜等中小企业50余家，年工业产值18亿元，利税1000万元。v 这为有余力的农民提供了一个特别的工作方式：“白天进厂，下班种田”。 4、村庄革新土地的整理和规划，还使南张楼村在农田外清晰地分为4个功能区：村南是工业区，村西是商业、手工业区，村北是文化教育区，村内是居住生活区。村庄革新的重点在于这些功能区设施的配套和完善，放在已实现降低劳动强度、满足就业岗位需求、提高收入水平后，如何使生活条件、生活质量达到与城市生活“不同类但等值”的目标上。5、基础设施建设南张楼村十几年建了三幢教学楼，幼儿园、小学、初中的1100名师生搬进新教室。赛德尔基金会为学校配备了劳技室、微机室、实验室等先进的教学设施，分批对老师进行培训，它的素质教育模式，使学生具有了更多的实践能力。普通教育之外，他们在村民中开展文化培训，定期请专家讲课，提高村民科学文化素质。 6、文化保护南张楼村建立了自己的民俗博物馆。村主任袁祥生告诉记者，在他已去过几次的巴伐利亚州，几乎每个村庄都有自己村的博物馆，记录着这个村的历史文化和变迁。“它像使人有了根，”奴贝克说，“一个有了可以看到可以触摸的历史之根的人是不愿轻易离开的。”塞德尔基金会鼓励有了闲暇的村民参加村乐队、戏剧组、各种协会，并组织村民论坛，他们认为这些都能使村民不会轻易离开他熟悉的“组织生活”。10年里，南张楼还逐步有了自己的文化中心、图书馆、影院。经验总结在南张楼村，经过10余年的土地整理和乡村试验，在取得可观的工农业产值和农民收入的增长外，一个更为显著的特点是农村劳动力大规模向城市涌入的状况扭转。1997年起，流向比例开始变化，流向城市的8人、返回村子的26人，1999年这一比例是5：38，而2007年去潍坊等城市2人，返回南张楼工作生活的人数则是45人。劳动条件、就业机会、收入水平、生活质量的变化，使更多的农民愿意留在村里而不是涌向人口稠密区。 第二节 土地政策演变的诱因一、社会生产力发展的客观要求土地政策的变化发展生产力发展生产力二、土地政策效力的周期性土土 地地 政政 策策 效效 力力时间时间释放需要一定过程释放需要一定过程随时间的推移和客观条件变化减弱随时间的推移和客观条件变化