袁鹏 20122664 公共事业管理专业新环境法下环境公益诉讼问题研究文献综述前言：新环境保护法 及最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释 （以下简称解释）颁布后，明确提起环境公益诉讼主体，为环境公益诉讼的顺利进行提供更多的法律依据，让环境公益诉讼逐渐成为一时热议的焦点。 然而，环境公益诉讼在具体司法实践中仍然存在很多问题，完善环境公益诉讼需要多方的努力。本文将在新环境保护法及解释颁布的背景下，综述我国环境公益诉讼的困境。中国论文网一、我国环境公益诉讼的现状（一）立法现状1. 在环境资源法方面新环境保护法第五十八条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。 符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。 提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”这一法律规定明确规定环保NGO 在环境公益诉讼中主体资格的法律地位，是环保NGO环境公益诉讼在法律上的一大突破。2. 在诉讼法方面首先要指出的是，最新修订的民事诉讼法第55 条中规定：“对于污染环境、侵害众多消费者权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、 社会团体可以向人民法院提起诉讼。 ”此举表明我国正式确认了公益诉讼制度，但该条规定对诉讼主体的规定并不具体，“并未将公民个人列入可以提起公益诉讼的主体，公民个人提起公益诉讼还存在一定的障碍。同时对损害公共利益的范围界定不明确，无法实际解决公益诉讼中的问题，然而从实践效果来看，2013 年，中华环保联合会环境法律中心督查诉讼部提起8 起环境公益诉讼， 但无一立案， 法院给出的理由均是“原告主体不适格”1。由此可见，仅仅是民事诉讼法这种原则性的规定对于具体实践所能起到的效果是微乎其微的。行政诉讼法第 2 条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 此条限定了提起公益诉讼的原告资格， 即只有受到具体行政行为侵害的主体，才是提起环境行政诉讼的适格原告。3. 在司法解释方面今年 1 月 7 日 最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（以下简称解释），对新环境保护法以及修改后的民事诉讼法中环境公益诉讼进行具体规定，解释。第三条规定：“设区的市，自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区以上人民政府民政部门，可以认定为环境保护法第五十八条规定的设区的市级以上人民政府民政部门”。第四条规定：“社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的， 可以认定为环境保护法第五十八条规定的“专门从事环境保护公益活动”。第五条规定： “社会组织在提起诉讼前五年内未因从事业务活动违反法律、 法规的规定受过行政、 刑事处罚的， 可以认定为环境保护法第五十八条规定的无违法记录”。另外解释第二条进一步扩大了提起环境公益诉讼的适格主体的范围，规定：“依照法律、法规的规定，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等， 可以认定为环境保护法第五十八条规定的社会组织”等，这些都为环保 NGO 进行环境公益诉讼提供坚实的法律后盾。（二）司法现状新环境保护法进行修改以后，尽管还没有正式实施，但在具体司法实践中也起到重要作用， 环保 NGO 提起的环境公益诉讼频频被受理，去年 12 月 4 日，江苏泰兴“12? 19”环境污染公益诉讼案二审在江苏省高院开审。该案曾因一审判决污染企业赔付1.6 亿元，创我国环保公益诉讼赔付之最而引起广泛关注。当年 12 月 26 日， 环保部下属中华环保联合会为原告提起的土壤受污染公益诉讼案件在广州市白云区人民法院开庭，并当庭宣判被告对环境进行修复。今年1 月 1日，新环保法实施当天，民间环保组织“自然之友”和“福建绿家园”针对福建南平市损坏林地的采矿主提起的环境公益诉讼也得到受理，这些案例都无一不显示出环保 NGO 在环境保护中发挥的巨大作用，而新环境保护法 的颁布实施也预示着实环保NGO 焕发出更加鲜活的生命力。二、新环境保护法及其解释背景下环境公益诉讼的困境（一）政府双重管理体制我国还没有统一的民间组织法，对民间组织的监管主要依据国务院的社会团体登记管理条例 等法规，我国对民间组织实施双重管理体制，也就是说一个民间组织需要有登记管理机关和业务主管单位两个政府部门来管理，这使得自下而上由民间发起的民间组织很难找到业务主管部门，各级民政部门负责登记注册管理，业务主管部门负责日常性管理，业务主管部门一般为政府机构。i政府部门为了规避责任和风险， 不愿作为环保 NGO 的挂靠单位，这种管理制度与环保 NGO 的自治性质相违背， 不利于民间组织的健康发展， 也直接导致了我国环保 NGO出现登记率低的情况。（二）非竞争性原则的限制非竞争性原则的限制即规定在同一地域不允许有相同性质NGO 的成立，不可设立地域性的分支机构。这种管理体制很大程度上限制了具有合法地位的环保NGO 的成立，使环保 NGO 的职能一味停留在协助政府的方面。这些限制已在较长时间内成为制约中国环保NGO 发展的重要因素，不利于其环境公益诉讼作用的发挥。（三）诉讼费用负担沉重2008 中国环保民间组织发展状况报告表明：我国 74% 的环保民间组织没有固定的资金来源， 44.8%的环保民间组织没有自己的办公场所，很多草根环保民间组织为了节省资金， 通常是两个组织共同租用一套民宅作为办公用地。现阶段我国环保 NGO 资金的匮乏不仅成为其发展中最大的障碍。而且也增强环境公益诉讼的难度，尤其是高额的环境污染损害鉴定费用更是让许多环保NGO望而却步，比如自然之友在 2012 年提起云南曲靖陆良化工铬渣污染环境公益诉讼时，在艰难地完成取证后， 鉴定成为横在民间环保组织面前的一道坎，除了具备司法鉴定资质的机构难找外， 高昂的鉴定费用也让民间环保组织无法负担，直接导致这起环境公益诉讼无法走完所有的诉讼程序。如果在诉讼费用的负担方面没有相应的制度创新，即使能作为原告的环保NGO 也会因为诉讼费用问题而无力提起环境公益诉讼。（四）专业化的司法审判人员缺乏2014年 6月 26 日，最高人民法院环境资源审判庭宣告成立，并发布了关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见，标志着环境审判专门化进入了一个全新的历史时期。环保法庭的出现必须解决审判人员组成的问题审判人员素质的高低决定了其功能的发挥。然而尽管我国截至2013 年年底，已成立180 多个环保法庭、审判庭，但是180 多个环保法庭却面临无案可审的尴尬局面， 3 有些环保法庭甚至被撤销，如沈河区人民法院环保法庭。由此可见之前我国环保法庭的发展并未受到重视，相应的环境司法审判人员相对较少，司法审判人员的专业素质不高， 同时也缺乏环境侵权纠纷案件的审判经验。（五）未规定环境行政公益诉讼根据诉讼性质和诉讼目的的不同， 环境公益诉讼分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼两种。对于环境民事公益诉讼来说，其已经在民事诉讼法第55 条中得到体现，而环境行政公益诉讼却至今没有以法律法规的形式体现出来。在司法实践中，经常会出现环境行政管理部门怠于履行行政职责或其具体行政行为（如对建设项目的审批行为）危害公共环境利益的情况，“相较于社会主体对环境造成的损害，政府部门有关环境的不当决策有时对环境造成的损害更为严重”。参考文献：1 李洁琼： NGO 迎来环保公益诉讼寒冬里的暖意新环境保护法施行符合条件社会组织 700 余家，载于中华工商时报，2015 年 1 月 13 日第 008 版2 李义松、陈昱晗：论环境民事公益诉讼之原告胜诉奖励机制，载于西部法学评论， 2015 年第 1 期3 蔡守秋： 论环境公益诉讼的几个问题， 载于昆明理工大学学报（社会科学版） ，2009 年第 9 期4 肖建国、黄忠顺：环境公益诉讼基本问题研究，载于法律适用，2014 年第4 期5 张颖：环境公益诉讼费用规则的思考，载于法学，2013 年第 7 期6 王灿发、程多威：新环境保护法下环境公益诉讼面临的困境及其破解，载法律适用， 2014 年第 8 期7 臧菁、曾心泉：环境公益诉讼的现状与存在的问题，载于法制博览，2014年第 8 期8 国家环保总局： 中国环保民间组织现状调查报告，载于学会，2007 年 第 3期9 刘晓星：民间环保组织准备好了吗？，载于中国环境报，2015 年 1 月 13日，第 008 版10 陈阳：环境公益诉讼不可偏废行政诉讼，载于中国经济导报，2015 年 1月 17 日第 C01版