2 0 0 8 . 1城市城市一、 长三角一体化发展过程中地方政府博弈行为分析在长三角一体化发展过程中,各城市政府为了实现自身利益的最大化目标, 彼此间进行了激烈竞争, 其中不乏非合作博弈的竞争行为, 甚至是恶性竞争行为。各地方政府的寻租、 搭便车和诚信缺失等现象, 已经危及长三角区域共同市场的建设和长三角一体化的进程。( 一) 地方政府寻租现象长三角一体化进程的一个显著特点, 是以政府为导向的行政推动效应和以市场为导向的自我联合效应并存。地方政府行政力量对市场的干预过多, 市场规则不完善, 行政力量介入地区经济并且商品化和市场化; 由于区域一体化过程中的法规和规章供给不足, 形成许多法规和规章漏洞和空白; 分权式的政治体制改革, 使得约束地方政府的行政性垄断寻租的配套措施和监督机制相对滞后。所有这些都为各地方政府寻租活动提供了可能。区域一体化过程中的地方政府寻租活动主要分为事前寻租和事后寻租。事前寻租是指各地方政府通过各种途径和努力来影响有利于本地发展的区域一体化的法规、 规章和政策的出台; 事后寻租是指各地方政府利用区域一体化机制的短缺或政策的漏洞获得垄断利润。这两种形式的地方政府寻租活动, 都是从一体化进程中谋取非法地方利益的行为, 严重影响到长三角一体化的发展。( 二) 地方政府搭便车现象伴随着长三角一体化进程的推进, 一方面, 长三角地区已经形成了不同层次和类型的区域合作的非正式制度和非正式规则; 另一方面, 长三角地区也形成了地方政府间的合作协调机制并逐渐制度化。这种区域合作非正式制度和非正式规则的形成, 可以降低初始区域合作非正式制度供给的成本, 有利于区域一体化向前推进。但是,现有的区域合作的非正式制度和非正式规则的增加, 对于地方政府进一步推进区域合作的制度创新和供给却是较大的障碍, 因为地方政府区域合作向更高层次的迈进需要有以法规和规章加以约束的正式制度安排。非正式制度增加以及非正式制度与正式制度兼容性的提高, 都将增加地方政府区域合作制度变迁的成本, 也会减弱地方政府主动制定区域合作制度的积极性, 促使地方政府转而寻求搭其他地区制度创新的“ 便车” 。作为利益主体的地方政府官员, 其目标是追求地方经济利益和自身政治利益的最大化。作为理性city探讨与研究朱英明地方政府博弈行为与长三角一体化的制度设计研究2 02 0 0 8 . 1城市城市经济人的地方政府官员, 只有当地方经济利益的增加有助于增加其自身政治利益时, 他们才有推进制度创新的积极性。长三角区域合作制度已初步建立并在不断完善的过程中有力地促进了长三角一体化的进程。 同时, 这种独特的区域合作制度也为地方政府及其官员带来了较大的政治利益, 地方政府及其官员是这种区域合作制度的既得利益者。长三角地方政府区域合作进一步制度创新势必会规制地方政府的行政垄断, 规范地方经济秩序, 约束地方政府的权力, 这势必会影响地方政府及其官员的利益。 因此, 地方政府及其官员不愿意进一步推进区域合作的制度创新, 而是搭其他地方政府制度创新的“ 便车” 。( 三) 地方政府诚信缺失现象在经济体制转型的过程中, 长三角地区不仅出现了现代诚信价值标准和诚信制度的缺失问题, 而且也出现了传统诚信价值及诚信制度的异化问题, 长三角地区各城市普遍出现了诚信缺失现象。区域一体化过程中的地方政府诚信缺失表现为: 一是地方政府盲目干预, 不认真履约, 甚至毁约严重。在签署地方政府间区域合作行政契约后, 有些地方政府及其职能部门盲目干预企业的经营活动, 对于不利于自身短期利益的合同不认真履行; 有些地方政府及其职能部门在国有企业股份制改造、 兼并、 收购等资产重组活动中, 出于部门利益、 地方利益, 强行要求效益好的企业在投资、 担保贷款、 资产重组等方面优先照顾本地劣势企业; 有些地方政府为了牟取部门和群体利益, 擅自解除合同或承包协议。二是利益驱动, 地方保护主义泛滥。 一些地方政府为了本地区的局部利益, 无视区域合作规则, 实行地方保护。为了本地的经济发展和财税收入, 禁止外地产品进入本地市场, 保护本地企业的市场垄断地位。在以市场分割和地方保护为特征的行政垄断体制下, 地方政府用行政决策替代市场预期, 用地方短期利益最大化替代整个区域的整体利益最大化, 从而扼杀或破坏了区域合作诚信制度运行的游戏规则, 包括区域合作的习惯、 惯例、规则, 进而改变了区域市场合作博弈的预期, 于是导致诚信帕雷托制度均衡解体。此外, 尽管地方政府掌握的国有资产和政策制定权力增加, 但是行之有效的适应资源市场化的政府体制和激励约束机制却供给不足, 所以追求地方利益最大化的冲动进一步加剧了地方政府间的诚信缺失。诚信是降低区域合作成本的制度保证, 地方政府间的诚信缺失就不能规范市场经济秩序, 也不能为区域企业营造公平竞争的市场环境。某些地方政府自身存在的诚信缺失所产生的负外部性, 往往加剧了其他地方政府的诚信缺失, 导致整个区域诚信链条的断裂, 由此导致区域合作效率下降和合作成本上升, 最终影响到区域一体化进程。二、 长三角一体化的立法制度构建构建长三角一体化的立法制度必须基于我国特殊的一元性、 多层次的立法体制, 即以全国人大及其常委会为核心, 国务院、 地方人大和地方人民政府多层次的立法体制。长三角两省一市的国家权力机关具有地方立法权, 两省一市的人民政府具有规章制定权。在长三角地区的1 5个地级以上城市中,无锡、 宁波、 苏州、 杭州和南京作为较大市, 其人民代表大会及其常务委员会也具有地方立法权, 其人民政府具有规章制定权。任何一个行政区域的地方性法规和地方政府规章都只能在本行政区域内发生作用, 各地方所进行的法制建设都有明确的区域边界, 而不能作用于其他行政区域。由于长三角地区的地方性法规和地方政府规章存在着不同程度的地方保护主义倾向,所以构建长三角一体化的立法制度只能在现行的立法权限划分体制前提下, 尽可能使各地方性法规和地方政府规章的价值目标、 基本原则及具体规范趋于一致, 从而有利于区域一体化的根本目标。由于我国区域经济发展类型多样、 区域一体化程度差异较大, 所以推进区域一体化不能期望由全国人大及其常务委员会制定统一的立法。就长三角一体化的立法制度而言, 不能像有些学者设想的那样, 由全国人大制定长江三角洲区域经济开发法那样的法案, 作为推进长三角一体化的基本法。因而, 构建长三角一体化的立法制度的实质是各地立法上的协调, 以创造共同体内协调的法制环境为宗旨, 确保地方性立法和地方政府规章符合长三角法制一体化的要求。长三角一体化的立法制度包括立法协调机构和立法协调机制。( 一) 长三角一体化的立法协调机构city探讨与研究2 12 0 0 8 . 1城市城市city探讨与研究长三角一体化的立法协调机构应明确界定其构成、 性质、 结构和职能。拟成立的“ 长三角一体化立法协调委员会” , 是长三角一体化的立法协调机构, 它是立法协调机制的运作主体, 由1 5个地级以上城市政府首脑直接组成。主席职务采取每个城市轮值的制度。无论是 中华人民共和国立法法 规定的具有地方性法规和地方政府规章制定权的较大市, 还是没有地方性法规和地方政府规章制定权的其他市, 其在立法协调机构中的地位平等。较大市的立法机关和其他市的上级立法机关共同赋予该委员会完备的协调职能, 保证使其具有权威性和代表性。“ 长三角一体化立法协调委员会” 这种跨区域政府合作组织形式的性质界定为非政府组织, 不是一级政府。作为非政府组织的该委员会不具有立法权和决策权, 因而它不能制定对各行政区域有约束力的规则, 其职能主要是发现立法冲突和通报信息, 是各城市行使法定立法权的必经环节。即各地方立法草案在提请各自人大正式表决前都应该经过该环节的论证和检验,确认是否符合区域一体化发展目标后再行表决, 并对有悖于区域一体化发展目标的内容提出修改建议。“ 长三角一体化立法协调委员会” 应与较大市的立法机关和其他市的上级立法机关一样, 拥有立法协调会议的提议召集权, 拥有对较大市的立法机关和其他市的上级立法机关的询问权。“ 长三角一体化立法协调委员会” 的组织结构相对较简单, 下设“ 政府间行政契约评价委员会” 、“ 地方性法规和地方政府规章审查委员会” 、 “ 区域一体化综合协调委员会” 和“ 立法协调跟踪评价委员会” 四个委员会。不同的机构具有不同的职能, 其中“ 政府间行政契约评价委员会” 的职能是对已缔结的政府间行政契约进行质询和评价, 判断其对促进区域一体化的影响程度, 并定期向“ 长三角一体化立法协调委员会” 汇报。该委员会由法律专家和政府立法专家组成。“ 地方性法规和地方政府规章审查委员会” 的职能是对地方性法规和地方政府规章进行质询和评价, 判断其是否可能损害长三角共同体和其他城市的利益, 并向“ 长三角一体化立法协调委员会” 提交评估报告。“ 区域一体化综合协调委员会” 的主要职能一是接受各城市对其他城市违背区域一体化的法制行为的投诉, 经调查取证得到证实后提交“ 长三角一体化立法协调委员会” ; 二是负责立法协调的交叉备案工作。“ 立法协调跟踪评价委员会” 的职能是实施对区域一体化进程有重大影响的地方性法规和地方政府规章的跟踪评价, 对地方性法规和地方政府规章实施对区域一体化进程的影响进行跟踪评价, 并定期向“ 长三角一体化立法协调委员会” 报告。( 二) 长三角一体化的立法协调机制长三角一体化立法协调机制包括立法协调的方式、 内容、 交叉备案制度、 跟踪评价制度和违约惩戒制度。立法协调的方式。主要是由“ 长三角一体化立法协调委员会”全体委员经过平等协商, 采取一致表决机制形成协调立法的决议, 再由各城市相应立法机关按照各自的立法权限和程序制定、 修改或废止相应的立法。立法协调会议每年召开一次, 召开时间应先于每年定期召开的人大会议的时间, 以便将要协调的地方性法规和地方政府规章报经较大市的立法机关和其他市的上级立法机关批准。立法协调的内容。包括两个方面: 一是推进区域一体化的政府间行政契约, 二是制定新的地方性法规和地方政府规章。对于已缔结的政府间行政契约而言, 绝大多数是各种宣言、 协议和意见书的方式,内容过于原则性、 意向性和随意性。由“ 政府间行政契约评价委员会” 进行质询和评价后, 这类行政契约在进一步细化和规范化后, 根据宪法和地方组织法的规定, 分别报经较大市同级人大常委会和人民政府批准。对于其他城市而言,对于需要制定为地方性法规和规章的, 可以由江苏省制定只适用于长三角的扬州、 南通、 常州、 镇江和泰州等城市的地方性法规和地方政府规章, 由浙江省制定只适用于长三角的绍兴、 舟山、 湖州和嘉兴等城市的地方性法规和地方政府规章。通过这种法律程序, 使行政契约制度本身能够法制化。 各城市制定涉及区域一体化的地方性法规和地方政府规章时, 要听取“ 地方性法规和地方政府规章审查委员会” 的意见, 应增加立法的透明度, 包括向公众公开立法草案, 以座谈会、 论证会、 听证会等形式听取公众的意见。立法协调的交叉备案制度。立法协调的交叉备案工作由“ 区域一2 22 0 0 8 . 1城市城市体化综合协调委员会” 负责。涉及区域一体化的地方性法规和地方政府规章在公布后6 0日内报有关机关备案: 较大市的人代会及其常委会制定的地方性法规, 由省人大常委会报全国人大常委会和国务院备案; 较大市的人民政府制定的规章同时报省人大常委会和人民政府备案。地方性法规和地方政府规章除了按照 立法法 的规定进行备案以外, 各城市需要向其他1 4个城市省级人大常委会和人民政府进行备案。当其他城市的省级人大常委会发现该立法有可能损害本省城市的利益时, 就可以提请“ 地方性法规和地方政府规章审查委员会” 进行审查。立法协调的跟踪评价制度。立法协调的跟踪评价工作由“ 立法协调跟踪评价委员会” 负责。立法协调的跟踪评价, 主要从两个方面进行: 一是从区域一体化发展的角度进行评价。通过对地方立法协调的事前评价的各种一体化发展要素进行针对