V.3.5.2 战略性环评指导文件V3.5.2.1 引言 2001年欧盟委员会通过的第42号指导文件“ 战略性环境影响评估指导文件”从2001年起 就是一个强有力的工具。它涉及了众多领 域如一体化规划、城市发展政策、交通政 策、以及工业政策等方面。正如它的名字 一样，“战略性环境影响评估指导文件”是对 1985年通过的“环境影响评估指导文件”的延 续，它所审查的对像从独立的项目上升到 了整体的规划层面。 “战略性环评指导文件”的一个重要任务就是为 了更好地能将环境方面的考量融入的决策当中 打下基础，就像“环评指导文件”一样。不过， 两者间有很大的不同：“战略性环评指导文件” 只应用于公共项目。因为公共项目与政策制定 联系更为直接紧密，所以“战略性环评指导文 件”能让政策的制定者在做一个对环境有负面 作用的决策时，有更为明确的责任。对于政客 们是否敢通过一项对环境会产生重大影响的计 划的讨论是非常合适的。 “战略性指导文件”的总体目标是通过广泛地将 对环境的考量融入到规划中来为一个高级别的 环境保护做准备。“战略性环评文件”涉及领域 非常广泛，它要求所有项目需要在八个不同的 领域以及土地开发使用计划上提供说明。成员 国同样必须特别关注环境问题与与欧盟其他环 境法律如空气法、自然保护法、排废法以及水 处理法之间的联系。其他绝大多数会对环境产 生重要影响的计划同样需要进行战略性环境影 响评估。 战略性环评对项目的过程提出要求，在有 更好的环境方面信息和一个可以更好地去 选择方案的评价体系的基础上，当局可以 更好地去协调规划与公众在其中的参与的 关系。在评估如城市化、一再急剧扩大的 农业以及自然保护点面临支离破碎的境地 等问题上，“环评指导文件”并没有什么成效 。“战略性环评”则可以为大项目描绘其对环 境造成的影响的画面。 不过，最终是否要顾及对环境的影响而改 变原有计划，这得看决策者。这意味着战 略性环评在欧盟众多法令条例里所起的作 用很小。环境报告则为条款能被遵守提供 了一个绝佳的切入点。 为了能保证能在现实中实现它，ECO各成员国 需要检验各国因战略环评指导文件而做出改变 的行为的质量，以此来确保不会有项目免除审 查，确保所有审查能够到位，并且保证公众能 够分享到清晰地信息并能参与其中。进一步的 讲，ECO各成员国必须对现行欧盟法律如空气 法、自然保护法、排废法以及水处理法等其中 的要求和任务有明确的认识。战略性环评为上 述要求和任务能得到充分的遵守提供了一个重 要的切入点。 到目前为止，在应用战略性环评已经有了 很多经验。在绝大部分的欧盟成员国里， 指导文件只不过是换了个新词而已，仅有 非常少的国家开始将其作为本国法律来审 理日常的工程项目。 关于战略性环境影响评估的概述是想让人 们知道战略性环评与哪些因素相关，它是 如何为保护生态多样性和评估气候变化做 出贡献的。 战略性环评需要对那些会对环境产生重大 影响的工程项目进行评估，并且在其筹划 阶段就标明这些影响。进一步讲，战略性 环评需要在项目最终确定前识别鉴定这个 项目的方案以及这个项目会造成的影响。 同时，也为公众在这个项目的筹划阶段就 开始持续参与战略性环评提供了可能。对 于那些在实际执行的过程中会对环境造成 实际影响的项目，我们一定要对它进行检 测，这一点非常重要。 战略性环评指导文件涉及了众多领域，它 贯彻于绝大多是陆地的开发使用项目，包 括以下八个不同的领域：林业、渔业、能 源、工业、运输业、排废管理、水处理、 远程交流、旅游业、城乡规划、土地开发 使用。至于那些可能会对“NATURA 2000”自 然保护网络的环境产生重要影响的规划项 目，同样需要进行战略性环评。其他会对 环境产生重大影响的规划项目也需要进行 战略性环评。V3.5.2.2任务和手段 通过将环保问题融入到整体规划当中去， 并且使之能符合“欧盟条款”第六条的要求加 强可持续发展，这是指导文件的主要任务 。V3.5.2.2.1 公众咨询环境保护与检测 战略性环评要求一个规划项目需要在多个平台上讨论并且能为ECO成员国的环保项目提供新的机会。 对于绝大部分欧盟成员国来说，在项目的公开展现 阶段那些没有承担战略性环评中所要求责任的项目 必须为公众所知，并且要在行政院或市议体系中受 到质疑和否决。当准备一份环境报告时，出于对环 境的责任，当局必须考虑其他国家的利益，这些很 可能影响到环境。除此之外，当局在报告中必须考 虑到项目对民众有什么或者有可能的影响以及民众 对这个项目的兴趣。当局还要明确自己在这个项目 上的环境方面的责任。其他成员国也必须考虑这个 规划项目是否会对他们的环境产生重大的影响，不 过这种考虑只于极少数被掩盖的项目相关。当一个规划项目通过时，必须确保 以下信息能够有效地传达给公众： 这份已通过的计划内容 环境方面的考量是如何融入其中的 环境报告和讨论是如何被考量进去的 鉴于其他可行性方案而选择此方案的原因 关于监测环境影响的部署 战略性环评决意要让各成员国重新定义“公 众”一词。通过完善国家的指导方针来实现 如战略性环评要求的那样进行审查不是没 有可能。“奥尔胡斯协议”是一个可以辅助它 的工具。“奥尔胡斯协议”拓宽了对公众讨论 范围，内容包括了增进公众对信息的了解 、公众对于公共事物的参与以及社会平等 等方面环境报告 为了确保环评是必须的，我们应当事先准 备一份环境报告。它应描述执行这个计划 时可能对环境产生的重大影响，以此来判 断这个方案是否可行。ANNEX 2号文件为决 策可能具有重大影响的事件制定了标准， 它包含了规划项目与欧盟现有政策和条例 如大气法、自然法、排废法、水处理法等 之间的关联。我们一定要去辨别、辨别和 评估那些将地理因素考虑进去的项目的可 行性方案。大量的信息需要在环境报告中列举。“环境”这个词 将得到更加广泛的诠释内容大纲；规划项目的主要目的；与其他项目的联系 当前环境情况的各方面的信息；如果没有这个项目将会怎样 可能会受到影响的区域的环境特性 当下每一个与该项目相关的环境问题，尤其是所有那些具有独特的环境的地方如受到“栖息地指导文件”和“禽类指导文件”保护的地方这些地方它们特有的 环境对于它们的重要性 保护环境的任务，国际层面，社会公共层面，国家层面；在筹备阶段这些任 务与该项目的关系还有如何实现这些任务等任何环境方面的考量都要能顾得 到 有可能对环境造成的影响，包含各个方面如生态多样性、人口、人的健康程 度、动物群、植物群、土壤、水、空气、气候因素、物质资产、古建筑以及 具有考古意义的文化遗产、风景名胜以及与上述所有相关的因素 在执行过程中采取的预防过程；以及如何尽可能减少对环境的负作用 关于选取此方案原因的大纲；描述如何保证评估准确包括在收集必要信息时 突然遇到困难的情况 有关设想的监测措施的描述 所提供信息的非技术总结 环境报告必须在完善项目的同时就开始进 行，这样才能确保报告能用于项目的规划 筹备当中去。对一个项目的战略性环评应 该在这个项目最开始的时候就开始进行， 而不是已经写好草案的时候才开始。这种 合二为一的思想促使其成为最终的方案监测 对环境影响的监测是战略性环评中一个非 常重要且有意思的一环。通过战略性环评 指导文件中第10条规定“成员国必须按程序 对执行项目时对环境的影响进行检测，特 别需要注意的是在执行项目的早期阶段出 现的那些未曾预料到的对环境的影响，并 且能够采取适当补救措施。“不过，战略性 环评指导文件并没有详述”监测“这个词的含 义。 监测的关键任务在于检验那些在环境报告 中描述过的那些可能会对环境造成的影响 是不是随着时间真的发生了。这样能识别 出那些未曾预料到的情况。进一步讲，监 测应该能够让计划的制定者在万一出现之 前为预料到的情况时，可以去减缓这种影 响。不过，上述行为并没有在指导文件中 有详细的要求。 环境信息的数量需要建立在对该项目的监 测之上，同时它也依赖于这个项目可能对 环境造成的影响。假如一个项目因出现了 对环境出乎意料的影响而变更时，该项目 就需要重新进行战略性环评。V.3.5.2.2.2指令和生物多样性的战略 环评 战略环评指令是为了达到一个高的环保水 平，并在关键性国际协议间作为促进生物 多样性保护和可持续利用的重要工具。有 两个生物多样性保护应该被视为重要原则 ： 预先防范原则意味着，在保护生物多样性 所需的知识在确保重大不利影响的有效缓 解或补偿缺乏有利的推定。这一原则指导 的决策，以便能够应对和防止潜在的或不 可逆转的长期负面影响的情况。因此，替 代品的供应起到了突出的作用，即替代品 必须在提供服务，而不是技术选择非常 广泛的意义. “无净损失”的原则，在生物多样性方面的定 量和定性方面要求维持现状。会员国已同 意，生物多样性的进一步亏损，到2010年 必须停止。 战略环评指令可以成为保护和促进生物多 样性的好工具，因为它可能建成的计划和 方案的制订生物多样性目标。战略环评指 令也是考虑到有生物多样性威胁的地区所 适合的各种方法，使累积影响评估。此外 ，策略性的指令意味着有效的缓解战略的 建议，以确保没有净生物多样性的丧失作 为发展和计划的实施过程。最后，监测方 案可以提供和协调补救措施使生物多样性 数据得到保护。 特别是，战略环评指令应当遵循“积极规划” 的办法，例如首先避免损失和破坏生物多 样性，并只有在无法避免的，而且没有其 他解决办法的情况下减轻生物多样性减少 的影响。生物多样性应尽可能提高。这包 括对现有的指定地点，生物多样性之间不 可避免的热点和生物多样性丧失的赔偿增 强的连接整合. 由战略环评指令可以得出一个潜在的重要 工具去支持Natura 2000网络和水框架指令 目标的实现。对可能产生重大环境影响的 Natura 2000站点和环境重要性的其他领域 ，包括湿地，河流，制造和沿海地区的所 有的计划和项目需要一个环境评估。V.3.5.2.2.3战略环境影响评价和气候 变化 战略环评指令要求当局评估可能造成重大影响的 计划和“环境计划，包括问题，如生物多样性. . 和气候因素之间的”上述因素的相互关系。为了有 效地应对气候变化，温室气体排放量需要大幅减 少，欧盟会员国必须开始适应气候变化。在战略 环评中评估气候变化与评估其他影响很不同。气 候变化是最重要和最复杂的累积效应之一。这是 由于许多行动的积累，每一个只有有限的影响， 但所有这些共同的事业造成严重影响。适应措施 以减少气候变化的影响的例子有 规划土地利用的变化 提供野生动物走廊 基础设施的类型和位置 洪水防御水平和类型 建筑设计和城市地区，以应付新的气候极 端事件。 现有气候数据和模型都强调对全球气候一般的变 化，然而，不确定因素仍然在影响区域和地方一 级以及与自然气候因素的相互关系变化的速度和 严重性。由于景观规划中面临的挑战与计划未来 的自然保护，因此应更少的处理具体影响和更多 的发展战略，以管理创造了气候变化的不确定性 。最重要的是，气候变化适应性管理，应侧重于 管理涉及的重点部门的透明度和相互学习。 策略性指令有效使用的可以开展减少温室气体排 放和适应气候变化等工作。V.3.5.2.3 换位与实现 所有欧盟各国政府应该调换2004年7月21日 指令。然而，欧盟委员发现，相对于2004 年7月的9个国家，2005年2月只有25个国家 中的11个国家已将战略环评转化到国家法 律中。但看来走在法律移植的前面，的要 求和实际进展的应用是很困难的措施。 同样，正进行的策略性环评数量正在逐步增加， 但可靠的数字是不存在的。在如比利时和马耳他 是尚未转指令的国家，相当数量的策略性环评正 在演出。在荷兰 - 另一个仍然在转指令的国家 -在 2005年1月公布 第一个包含战略环评，涵盖了海 尔德兰省的2005年区域计划。在英国，在该指令 若干年之前已经有一些环评经验。为石油和天然 气勘探进行五项环