建立科学信用机制 树立公共政府形象燕继荣北京大学政府管理学院北京大学政府管理与政治发展研究所 讨论的问题公信力的理论及现状公信力下降的原因o提升政府公信力的途径如何看待政府？o据相关机构调查：2009年，公众对政府的信任度 有所降低：在“您相信政府公布的各种社会经济调查 数据吗”的调查中，认为“仅作参考，掺假的成分很 多”或“绝对是假的，从来都不信”的比例高达 91.1%；而在2007年的调查中，这个比例是 79.3%。公众对政府行为的信任度直降10个百分 点，一定程度上反映出政府失信问题相当严峻。这 一数据充分说明了当前我国政府公信力缺失的严重 性，而政府公信力缺失在地方政府中表现尤为明显 。 影响公信力的典型事件纸老虎关系中国社会诚信和政府诚信问题：连个纸老虎都打不死，还 指望能打真老虎吗？ 盛世出国虎，国虎振国威！我用性命担保老虎是真的！ 什么是政府公信力公信力是政府通过自身行为获取社会公众信任、拥护和支 持的能力。进一步分析，政府公信力涉及两个主体的关系：一 是从事公共管理的政府，二是对政府活动予以评判的社会大众 。从政府的角度讲，政府公信力是政府赢得公众信任的一种能 力和程度，反映了政府的影响力和号召力；从公众的角度看， 政府公信力是社会成员对政府的信任程度，这种信任依赖于政 府所拥有的信用资源，包括意识形态的感召力、政治合法性的 说服力、政府制度及公共政策过程的被认同力、政府的领导力 和实际执行力、政府及其公务人员在公众心目中的积极影响力 等。政府公信力下降是全球现象o全球政府公信力都呈现下降的趋势。振幅公信力的下 降不是一个国家、一个政府的偶然现象，而是一种普 遍现象。就拿美国来说，1964年的调查显示，有3/4 的美国公民信任美国联邦政府，但1995年却只有1/4 的美国公民信任美国联邦政府。政府公信力再造任务迫切o有学者指出，“人类的相互交往，包括经济生活中的相互交 往，都依赖于某种信任。信任以一种秩序为基础。而要维持 这种秩序，就要依靠各种禁止不可预见行为和机会主义的规 则。我们称这些规则为制度”。这段话表明了信任与制度 的关系和信任之于社会秩序的重要意义。政府是行使公共权 力、从事公共管理的专业部门，也是制度的最大供给者，它 的一切行为都必须以公民信任为基础和前提，也应该以维护 自身的公信力、提供社会普遍信任为目标。然而，一系列事 件表明，政府的公信力受到了考验，政府公信力再造迫在眉 睫。o 柯武刚、史漫飞：制度经济学：社会秩序与公共政策， 商务印书馆2002年版，第3页。怀疑成为国人的习惯o中国人曾经对一切都充满信任，对领袖、对革命、对资本主义 的必将灭亡和共产主义的光明未来但现在却似乎什么都不 信不相信地方政府的表态，不相信媒体的报道，不相信身 边的人尤其，“政府说什么都加以怀疑，这已经成为多数 人的习惯”。o怀疑和警惕已经成为中国人的生活方式，因为令人匪夷所思的 事情不断发生。住，有楼倒倒楼脆脆楼歪歪楼薄薄；吃，得小 心假烟、假酒、假鸡蛋、假牛奶、地沟油、人造脂肪、美容而 成的大米、药水泡大的豆芽、避孕药喂肥的王八、洗衣粉炸出 的油条；出门，要提防推销的碰瓷的钓鱼(执法)的；上医院， 担心假药、无照行医、被过度治疗(香港太阳报称，中国 人一年输液104亿瓶，相当于人均8瓶)。此外，中国人还要面 对假票、假证、假中奖、银行诈骗、假老虎、假新闻等等。不信任砌成中国墙o对陌生人的不信任只是当前“不信任文化”最末端的表现。有 人撰文不信任砌成中国墙，认为，中国没有“柏林墙”， 但由高强度的“不信任”砌成的“墙”却存在于社会各个群体和各 个角色之间，在政府和人民之间，在穷人和富人之间不一 而足。o信任是人与人交往合作的基础。无论夫妻关系还是官民关系 ，没有信任就只剩下彼此哄骗，自欺欺人。像那个段子形容 的：官员们哄百姓开心做做秀，下级哄上级开心做做假，丈 夫哄老婆开心做做饭，自己哄自己开心做做梦哄来哄去的 结果就是鲁迅说的比真的做戏还要坏的“普遍的做戏”，也是 严复所说的“华风之弊，八字尽之。始作于伪，终于无耻”。信任的本质o一直以来，社会道德学者坚持认为，信任（trust）是一种在不 损害自身核心利益前提下的社会美德（social virtue），它来自 人们的道德自律和社会道德的提倡。但是，坚持理性分析的学 者却认为，信任终归是基于人的行为动机之上的理性计算。美 国学者拉塞尔哈丁（Russell Hardin）在其著述信任与可信任 （Trust and Trustworthiness）一书中指出，对他人的信任建立 在自我利益的理性考虑之上，信任他人的主要动机在于维持一 种关系，不管是出于经济利益的考虑，还是为了爱或友谊。我 信任你，是因为在我看来，你权衡并维持我们关系的时候，把 我的利益纳入到了你的利益考虑当中。我们的利益被“打包”在 一起，因此，信任就是一种“打包了的利益”（encapsulated interest）。 o参阅Russell Hardin, Trust and Trustworthiness, Chapter 1, New York: Russell Sage Foundation, 2002.信任的重要意义o信任历来为社会学科所重视。从经济学的角度看，信任是所有交易活动的前提。任 何一笔交易，如果买方对卖方所提供的产品没有信任，或者卖方对买方的支付没有 信任，交易就无法进行。从这个意义上讲，没有信任就不会发生交易，就无法形成 市场。因此，经济学家历来认为，信任与经济增长密切相关。因为经济增长在很大 程度上基于分工的发展，而如果没有信任，社会分工和专业化的发展就不可能。正 惟如此，才有人将15-18世纪西方现代化的兴起归结为基督教世界“信任品行” 诚实守信：严谨、坚定、信守承诺、遵守计划、尽责尽力（做不到这点，我就不配 信任，别人也就不能信赖于我）的逻辑演绎，而不是物质原因资本、劳动 、自然资源、气候等的自然结果；也才有人依据信任的类型和范围而研究现代 企业发展、经济繁荣与社会美德之间的关系，指出信任是造成不同国家和地区经济 成就差距之根源。从社会学的角度看，信任是一个社会形成和维持不可或缺的因素 ，信任是社会的粘合剂，信任的水平反映了社会凝聚力的性质和程度。社会成员缺 乏信任，诚实合作的行为预期将大为降低，社会宽容与和解无从谈起，社会欺诈现 象必然泛滥。从政治学的角度看，信任是社会合作的基础，没有信任，人与人之间 、族群之间、群体之间、地域之间、组织之间、国家之间就不会有共识，和平就难 以达成，社会冲突必然接连不断；信任也是政治服从的前提，没有公民对政府的信 任，社会通常会因为缺乏公共权威而流言四起，人心不安，政府因民众的政治不服 从而面临治理失灵困境的几率也会大为增加。信任的重要意义o很难想象，不被信任的人如何行走天下；也很难设想，不被信任 的机构或组织，如何仅凭蛮力能够包打天下。人们常说，“人无信 不立，业无信难兴，政无信必颓”。这里的“信”应该理解为“信用 ”，即兑现承诺的守信态度和行为。在社会交往中，一个人如果不 讲“信用”，便不可能得到别人的“信任”。因此，说到底，信任其 实就是一个人相信他人信守承诺（基于对他人的信赖）而愿意做 出预期投资的态度和行为。人因坚守“信用”而赢得“信任”，这个 基本道理不仅适用于一般的社会成员，也适用于包括政府在内的 一切组织。信任与繁荣o福山（Francis Fukuyama）在信任：社会美德与创造 经济繁荣（Trust：The Social Virtues and the Creation of Prosperity）中区分了不同信任的社会类型，并分析 了它们与企业模式和经济发展的关系（笔者将他的主 要观点概括如下表）。按照他的观点，普遍信任是公 民社会的基础，建立并维持成员的普遍信任应该是社 会发展的方向。信任与组织化方式信任的来源o另外，福山还指出，社群生活是社会信任的发源地，“通向 社群生活的道路有三条：第一条是家族和血亲关系；第二条 是血亲关系之外的自发社团，诸如学校、俱乐部和专业组织 ；第三条就是国家”。政府应当是普遍信任的供给者和保障 者，它应该通过自身权威的公共性，来为社会树立统一的、 普遍的认同，并且，它也应当通过制定为社会所认同的公共 制度、公共规则和公共政策来为社会成员的普遍信任提供担 保。o 福山：信任：社会美德与创造经济繁荣，彭志华译，海 口：海南出版社2001年版，第62页。政府：普遍信任的供给者和保障者o在一般的研究中，人们根据信任的来源和对象的不同来区分信任 的类型。从信任来源的维度出发，它被区分为三种类型：即，基 于认同的信任、基于制度的信任和基于信誉的信任也有人将它分 为基于个性特征的信任（characteristicbased trust）、基于制度的 信任（institutionbased trust）和基于信誉的信任（reputationbased trust）；从信任对象的维度出发，它也被区分为人际信任（ interpersonal trust）和系统信任（system trust）以及对于个人的信 任、对于组织的信任和对于政府的信任。o参阅张维迎：信息、信任与法律，北京：生活读书新知三 联书店2003年版，第1011页。政府能力与公信力的力量来自两个方面：一是建立在暴力基础上的强 制力，二是因社会公众的信任而产生的社会影响力和支 配力，它包括权力与非权力的影响力、凝聚力、感召力 、支配力等综合实力。一般而言，政府获得公众信任、 拥护和支持的能力越强，即，它的公信力越高，其基于 非强制力之上的执行力就越大。从这个意义上说，政府 公信力从来都是衡量文明政府的重要指标。政府公信力的来源o那么，政府的公信力来自何方？由政府的角色定位和职能界定可以推 论，在社会生活中，政府由于其最广泛的公共角色和公共职能（社会 管理和公共服务），不仅以其政策和行为的公共性而树立公众对自身 的信任，而且以公共认同、公共制度和公共规则提供者和守护者的身 份保障社会的普遍信任。政府在这两方面的表现如何都直接影响着政 府的公信力。o换句话说，政府公信力来自两个方面：第一，政府所提供管理和服务 的“公共性”，体现为政府在多大程度上秉持公正立场，不为自己谋利 ，也不为特殊利益集团所“俘获”。或者，用拉塞尔哈丁的分析，政 府的公信力取决于政府在其政策当中多大范围和多大程度上“打包”了 公民的利益诉求。第二，政府满足民众需求的“回应性”，体现为政府 的作为能力，特别是对于公共制度、公共规则和公共政策的供给能力 或创新能力。简言之，政府作为一种公权部门，它被要求既要管好自 己，又要管好社会，民众对于政府在这两方面表现的评价是其公信力 的最好反映。政府公信力危机的表现o从当前的情况来看，地方政府公信力缺失的主要表现有以下几个方面： (1)地方政府的政策连续性不强。政策的透明度与可预见性是政府取得民众信任的一个重要因 素，但不少地方领导从自利性原则出发，对已经生效实施的政策、合同任意修改、废止，要 不就是“新官不理旧账”，“计划赶不上变化”，“变化赶不上领导人的一句话”。这种现象越到基 层政府表现的越为明显。 (2) 群体性事件频繁发生。地方政府公信力下降的一个重要表现就是超越地方政府的上访问 题越来越多，即便是到本级政府上访也多表现为群体性上访。而一个比较极端的表现是由个 案容易引发成大规模的群体性事件，从去年贵州的瓮安事件，到今年湖北石首事件，都是由 一般个案而引发成了轰动全国的群体性事件，其实在这两个事件之间，国内还发生了许多群 体事件。这些群体事件发生，都是因偶然因素引起，突发性极 强，没有明确的组织者，找不 到磋商对象，绝大多数参与者与最初的事件并没有直接利益关系，主要是地方政府公信力缺 失，群众不相信当地政府，借题发挥，表达对社会不公的不满，以发泄为主，在发泄过程中 通过手机短信、网络传播信息、