国家预算管理第三章 公共机构的预算管理本章内容 第一节 部门预算制度改革 第二节 部门的基本支出预算 第三节 部门的项目支出预算 第四节 部门预算的报表体系第一节 部门预算制度改革 一、部门预算的含义 部门预算是由政府各部门编制，经财政部门审核后报立法 机关审议通过的、反映部门所有收入和支出的预算。 1.部门预算由本部门所属各单位预算和本部门机关经费预 算组成； 2.各部门编制本部门预算、决算草案，组织和监督本部门 预算的执行； 3.定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况； 4.编制部门预算的“部门”在资质上应该限定那些与财政直 接发生经费领拨关系的一级预算单位。二、我国传统按功能编制预算存在的弊端1部门没有一本完整的预算2预算编制粗糙，缺乏部门内部责任机制和外部 有效的监督机制3预算编制缺乏科学、必要的定员定额标准4预算资金分配权分散5预算约束软化三、现代部门预算改革的取向 1.细化性部门预算的内容细化到部门及下属单位和项目。我国试编 部门预算，除包括现有按功能分类的预算外，还将部分支出以 附表的形式具体细化到部门和有关具体的项目，预算落实到具 体单位与具体项目。 2、完整性部门预算内容由预算内扩展到预算外的，既包括一般预算 收支计划，又包括政府基金预算收支计划；既包括正常经费预 算，又包括专项支出预算；既包括财政预算内拨款收支计划， 又包括财政预算外核拨资金收支计划和部门其他收支计划。3. 综合性部门预算采用综合预算，统筹考虑部门和单位的各类资 金。财政在对部门预算实行综合管理的基础上，将财政预算 内外资金纳入政府综合财政预算管理，编制综合财政预算。4.科学性打破按基数编制预算的方法，部门预算支出的核定不再以上年基数为基础；而采取零基预算和绩效预算结合，以财 政部门核定的定员定额标准为依据编制经费预算；以科学合 理的支出标准和预算定额为预算编制的基础。 5.强化法律性传统的部门预算通常只需要在财政的业务机构和部门之间进行信息的传递，现行改革的部门预算方案是作为功能预算的细化部分，也需要传送到立法机构，我国政府除了向人代会提交功能预算外，还同时提供有关部门的部门预算，以便于立法机构审批年度预算法案、并为监督政府预算的执行提供依据。l四、现代部门预算编制的原则 1、合法性原则 2、真实性原则 3、完整性原则 4、科学性原则 5、稳妥性原则 6、重点性原则 7、透明性原则 8、绩效性原则l五、现代部门预算制度改革的成效1克服代编预算的方式2统一预算分配权3建立了相互制衡机制4调整了预算批复的主体，有利于及时批复预算5严控年初预留机动财力，减少机动权，防止二 次预算l六、部门收入预算的编制（一）部门收入预算的原则：保证收入完整性、保证收入真实性、 各部门编制的部门收入预算由收入预算表集中反映、收入预算要 积极稳妥 （二）收入预算按收入类别逐项核定1、财政拨款收入2、非税收入行政事业性收费政府性基金收入主管部门集中收入其他非税收3、其他收入：上级补助收入、事业收入、事业单位经营收入 、附属单位缴款收入等 （三）政府性基金收支预算的编制 1、管理的原则 2、收入编制 3、支出的编制第二节 部门的基本支出预算一、部门基本支出预算的编制 (一)编制基本支出预算的原则 1.优先保障、不留缺口的原则。 2.综合预算的原则。 3.定员定额管理为主的原则。 (二)基本支出预算的内容 1.按支出经济性质分类的人员经费和日常公用经费项目。 2.经营及往来支出。经营及往来支出主要包括三种：一是上 缴上级支出；二是事业单位经营支出；三是对附属单位补助 支出。 3.纳入预算管理的政府性基金支出。二、基本支出预算编制的依据：定员定额(一)基本支出经费的测算与管理1.人员经费的核定方法：按定员和工资标准据实核定。基本工资是人员经费的主要部分，一般根据核定的编制人数或全年平均人数、上年平均工资定额，并结合计划年度工资调整情况计算确定 。全年工资额编制人数年均工资定额发给在职人员的各项津贴、补贴等补助工资一般根据人员数和平均标准 测算。补助工资编制人数年均津(补)贴定额按标准提取的工作人员福利费、工会经费、长期休养人员生活费、 探亲旅费等，般根据享受职工福利费的人数，逐项按标准计算；也可以参照上年度职工福利费占工资总额的比例进行测算，或按全年工资总 额的一定比例计算或定额提取。住房公积金根据在职人数、工资总额和 计提比例测算。职工福利费工资总额规定的计提比例2.日常公用经费的核定：按机构性质和部门分类分档定 额及定额系数确定。公务费年均公务费定额人员编制数(二)基本支出预算的编制1、单位基本支出预算的总体编制要2、基本支出预算的编报程序3、基本支出预算的调整第三节 部门的项目支出预算 一、项目预算的范围及其分类(一)项目按性质分类 项目按照其性质可分为基本建设类项目、行政事业类项目和其他类项目 三种。1.行政事业类项目：专项计划项目 专项业务项目大型修缮项目 大型购置项目 大型会议项目 其他项目2、基本建设类项目 3、其他类项目(二)项目按部门的分类 1.国务院已研究确定项目：指国务院已研究确定需由财政预算 资金重点保障安排的支出项目。 2.经常性专项业务费项目。这是部门为维持其正常运转而发生 的大型没施、大型设备、大型专用网络运行费和为完成特定工 作任务而持续发生的支出项目。 3.跨年度支出项目。这是指除以前年度延续的国务院或各级政 府已研究确定项目和经常性专项业务费项目之外，经财政批准 并已确定分年度预算，需在本年继续安排预算的项目和当年新 增的需在本年度及以后年度继续安排预算的支出项目。 4.其他项目。这是指除“前三类支出项目”之外，部门为完成其 职责需要在本年度预算中安排的支出项目。(三)项目按年度时间跨度的分类1.新增项目这是指本年度新增的需列入预算的项目。2.延续项目这是指以前年度已批准，并已确定分年度预算，需在本年度及以后年度预算中继续安排的项目，不包括以前年度已批准项目、但未确定预算的项目。（四）项目按属性分类：13类二、项目支出预算管理的要求(一)项目支出预算管理的基本原则1.综合预算的原则2.科学论证、合理排序的原则3.追踪问效的原则(二)项目支出预算的管理方式1.跨度大的项目通过打捆集中管理。2.运用数量技术方法进行分析选项，实行项目库管理。坚持“区别特点，分类管理”的原则。在科学论证、量力而行的基础上合理排序。调整支出结构，体现公共支出需求，实行项目库滚动管 理。 3.专项经费预算分项单独申请，实行“按项申报、专款专 用、专门核算”的管理办法。4、项目库实行规模总额控制、滚动管理。(三)项目支出预算的管理阶段1.前期准备。前期准备，即由项目申请部门在项目列入预算计划之前组织完成的准备工作。2.在可行性研究的基础上实行项目库管理。3.在项目备选库中确定申报项目及项目支出预算。4.项目支出预算的核批。5.项目实施。6.项目监督、检查，实行绩效考评制度。7.对年度批复的预算项目进行清理，实行滚动管理。三、项目的确立 (一)项目的申报、审核和批复 1.项目申报项目申报程序：一是项目单位应按照预算管理级次逐级申报项目；二 是部门对申报的项目审核后，将符合条件的项目纳入本部门项目库；三是 对进入各部门项目库的项目，各部门依据职能、事业发展规划，按照轻重 缓急原则，择优排序后编制本部门的年度项目支出预算。 2.项目的审核财政对部门申报的项目审核后，对符合条件者排序纳入财政项目库： 财政对部门申报的项目进行审核后，对符合条件的项目，经商部门后，排 序纳入财政项目库。 3.项目预算安排的方法财政项目预算的安排：部门项目纳入财政项目库、安排资金后，形成部 门年度项目支出预算。部门对项目预算的安排：部门通过项目合理排序的操作程序形成项目预 算。(二)项目申报文本的组成1.项目申报书。项目申报书的表格式见表3-1。项目申报书的填报要求为：一是新增项目中预算数额较大或者专业技术复杂的项目，应当填报项目的可行 性报告、项目评审报告；二是延续项目中项目计划及项 目预算没有变化的，可以不再填写项目的可行性报告和 项目评审报告；延续项目中项目计划及项目预算发生较 大变化的，应当重新填写项目可行性报告和项目评审报 告。2.项目支出预算明细表。本表由项目单位根据项目的支出情况和国家规定的支出标准测算填报，需填写项目支出总预算、项目资金来源情况及项目明细支出预算等，参见表3-2。3.项目可行性报告项目可行性报告(编写提纲)包括项目基本情况、必要性与可行性研究、项目实施条件、项目风险和不确定性，项目进度与计划安排、项目可行性研究结论等主要内容。4.项目评审报告 主要包括项目基本情况、项目可行性评审、项目预算评审、 项目风险与不确定因素、项目评审总体结论等内容，见表3- 3。项目评审报告由项目评审专家组和中介机构填写。5.项目支出预算汇总表。该表包括行政事业类项目支出预算 表(汇总)；基本建设类项目支出预算表(汇总)；其他类项目 支出预算表(汇总)和项目支出预算明细表，分别反映不同类项目的总投资和资金来源情况，格式见表3-4。 四、项目库的管理 (一)项目库的管理原则：统一规划、分级管理 1.统一规划，统一建库 项目库管理系统由财政机关统一设计、统一规划，统一制 定项目申报文本、项目支出预算报表的格式、统一开发计 算机应用软件和应用程序，各部门按有关规定填制和上报 项目数据。 2.分级管理 部门和财政机关按照规定对各自设立的项目库实行分级管 理。项目库分为部门项目库和财政项目库，其中，财政部 项目库的管理又区分为部门预算管理司和总预算两个层次 ，由此，一共设立备选库、初审分库和预算总库三个层次 ，见图3-1，部门和财政机关按规定对各自设立的项目库 进行管理。 图图3-1 部门预门预 算项项目库库分层层体系(1)部门项目库部门项目库由部门按照申报项目支出预算的要求，结合本部门特点，对所属单位申报的项目进行筛选排序后设立。(2)财政项目库财政项目库是财政根据项目支出预算管理的需要，结合财力可能，对本级各部门所报项目进行筛选排序后设立。(二)项目库的管理方式1.合理排序：项目库中项目的排序。项目库中的项目应当按照轻重 缓急进行合理排序。项目排序是项目支出预算管理的重要内容。 排序原则：一是项目类别的划分中“前三类支出项目”的延续项目予 以优先排序；二是其他项目根据政府财力状况，按照项目的轻重缓 急、择优遴选后进行排序。排序方式：一是部门对申报的项目按照政府预算收支科目类(款)在 项目库中进行排序；二是财政对部门申报的项目按照政府预算收支 科目类(款)在项目库中分部门进行排序。2.滚动管理。滚动管理是指将项目库中的项目分为延续项目和当年 新增项目在资金上所进行的预算安排。3、“打捆”管理4、总额控制(三)项目的可行性分析1.项目目标合理、论证充分。部门向财政申报的项目应当同时具备 以下条件：一是符合国家有关方针政策和财政资金支持的方向、范 围；二是属于本部门行政工作和事业发展需要安排的项目；三是有 明确的项目目标、组织实施计划和科学合理的项目预算，并经过充 分的研究和论证。2.分析技术和方法科学。综合成本效益分析法。最低费用选择法。最低费用与综合成本收益结合法。3.形成项目可行性报告。可行性分析最终形成的项目可行性报告要 注意从项目单位的基本情况，项目实施的必要性、可行性，实施的 条件，项目进度与计划安排等几个方面进行编写。第五节 部门预算的报表体系一、我国部门预算报表体系的改进 (一)改革初期，部门预算报表体系的缺陷 1.预算报表收入和支出分类不尽合理。 2.报表数量过多，且同一数据分布在不同报表中，需要重复录入 、重复修改。 3.报表之间的勾稽关系复杂，给使用单位的数据录入、审核和修 改调整带来诸多不便，加大了预算单位的工作量和编制难度，增 加了错误发生的概率，并对预算及时、准确的批复产生了不利影 响。 4.从计算机数据库管理看，由于同一数据需要储存在不同报表中 ，格式不尽