J u di c ial Admi n i s t r a t i o n a t t h e L o c a I L e v e l _ 垦霍墼 冒 枣 堕 一 关于构建 “ 大调解“工作机制若干问 题的思考 Refl ect ion一on Several i ssues of For m i nHt he“ Gr and M edi at i on “一一Work in， M echani sm 调解 ，是指 由第三方居中主持 ，依据一定的规范 ，对 纠 站 ，实行 以调 解 工作 为 主要 内容 的 联调 、联 防、联勤 、联 纷当事人进行排解疏导，说服教育，促使双方当事人依法 自 治、联创等 “ 五联”工作制度 ，提供 “ 一站式”服务，统 愿达成协议 ，以达到息事宁人、和睦相处、维护社会安定与 一受理、调解 、处理各类矛盾和群众来信来访，协调处置各 和谐的目的。主要有人民调解、司法调解、行政调解和仲裁 类突发性和群体性事件。 目前 ，全市 2 4个镇区的综治工作 调解等四种类型。长期以来 ，各调解方式之间由于缺乏必要 中心均已挂牌运作。此外，为了更好地整合法制宣传、法律 的衔接、配合、沟通机制，在实践中往往各 自为战，无法形 服务、法律保障等职能，充分发挥人民调解在预防、化解和 成合力 。为此 ，构建 由党委政府统一 领导 、综治部 门组 织协 处置社会矛盾纠纷 中的优势 ，我市正筹备 在市 司法局成 立市 调、有关职能单位各负其责、全社会共 同参与的矛盾纠纷 人民调解中心。 “ 大调解 ”机制就成 了实践 中亟需解决 的 问题 。本 文拟 结合 中山市构建 “ 大调解” 工作机制 的实践 ，就如何构建 和完善 f 二J 行政 调解 ：有效整合资源 ，调解 工作成效明显 “ 大调解” 工作 机制进行探讨 。 行政调解，是指国家行政机关基于行政职能，对一般民 一 、基本情况 间纠纷的调解 ，或依照法律规定对某些特定民事纠纷或经济 纠纷或劳动纠纷等进行的调解。在我市，行政调解案件数量 为进一步加强调解工作 ，使人民调解、司法调解和行政 较多的行政机关有公安机关和劳动保障部门等。 闶解相互衔接，2 0 0 7年9月，中山市委政法委第一次明确而 系统地提 出了构建 “ 大调解 ”工作格局的工作思路 。一年多 市公安机关结合 “ 三基” 工程建设 ，在全 市设置 了多个 来，在各有关单位的大力配合下，中山市 “ 大调解”工作格 社区警务室、农村警务室和学校、工业园区警务室，完善民 拘构建取得了一定的成效： 警配备，真正 把调解 工作 的触角延 伸到了最广泛的社会 层 面。 f J人 民调解 ：完善网络建 设，形成调解工作合力 在劳动争议调解方面，成效也非常明显。到目前为止， 作为不带县的地级市 ，目前 ，中山市 的人 民调解工 作机 我市共建立村级劳动调解委员会 2 2 7家 ，基层 调解 网络 已覆 勾已形成 “ 一 网一室 两 中心 ” 的格局 。所 谓 “ 一 网 ”是 指 盖 2 4个镇 区共 2 2 7个行政 村 ( 社 区) ，实现所有镇 区全 覆盖 级调解组织网。目前已形成了以市调解委为统帅 ，镇区调 目标 ，资源得到有效的整合。 委会为主导，村调委会为基础，企业 、区域性、行业性人民 周解委员会和村 ( 社区)义工队以及政法相关单位、部门纠 f 三J司法调解：立足司法职能，及时化解社会矛盾 分调解员、信息员为触角的多层次、宽领域的新时期调解组 只 网络体系。所谓 “ 一室” ，是指村级法律服务室。目前， 市两级法院充分认识诉讼调解的意义和作用，坚持 “ 能 市 2 7 8个村 ( 社区)均设立了法律服务室。所谓 “ 两中 调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的工作机制，不 ”是指 “ 镇区综治中心”和 “ 市人民调解中心” 。为进一 断强化民商事案件调解工作 ，并把调解、协调、和解拓展到 强化镇 ( 区) 、村 ( 社区)两级调解维稳工作，我市开展 刑事附带民事诉讼、行政诉讼、执行等领域。 r 镇区综治中心和村 ( 社区)综治工作站建设，将镇区综治 、信访办、司法所、安监办、流动人 口管理服务办、城管 市检察机关立足检察职能，在相关法律制度尚不完善的 丸 法分局等 1 0多个相关部门合署办公，作为镇区开展 “ 大 情况下，积极探索民事行政执行和解机制以及检察环节的刑 胃 解”工作的领导机构；各社区 ( 村)相应设立综治工作 事和解机制。2 0 0 4年以来，检察机关共受理民事行政申诉案 翻 戳 穗 圈 髓 疆 嘲中 斟司 法 I 7 7 _1 ， 垦 国 鱼 墅 J u d ic ia l A d m in ls tr a t io n a t t h e L o c a I L e v e 件1 1 5 6件，办结 1 1 5 6件。其中，通过调解，敦促申诉人息 科学有效的衔接机制，各部门 “ 各自为战”的局面并未得到 诉服 判的 8 4 7件，促 成执行 和解 6 8件，占办 案总数 的 根本的改观。以人民调解为例，尽管我市人民调解组织办理 7 9 2 。在刑事诉讼领域，全市检察机关共促成刑事和解 了大量的调解案件，并促成当事人达成了人民调解协议，但 5 2件。 这种协议并不具有强制性的法律效力。一旦一方当事人反 悔 ，或以 “ 非 自愿 ”或 “ 重大误 解 ”等 理 由向法 院提 出诉 二、存在问题 讼，该调解协议会将因面临法院的司法审查而陷于效力待定 状态 。在行政调解所达成的调解协议 中，除了 “ 有 民事权 利 f J思想误区：对构建 “ 大调解 ”机制重视不够 义务 内容 ，并由双方 当事人签 字或者盖章 的调解协议 ，具有 民事合同性质”以外，其他性质的调解协议 ，尚未建立起与 在调研 中 ，我们发现一些基层 单位 、一些 同志未能从化 人 民法院司法调解相衔接的机制。 解社会矛盾 ，促进社会和谐的高度认识构建 “ 大调解” 机制 的重要意义。有的同志认为大调解体系建设只是一种形式， 另一方面，尽管人民法院作出的民事调解在法律效力上 解决不了实际问题；有的同志认为，即使人民调解达成了协 具有确定性，可以成为人民法院强制执行的依据 ，但由于受 议，如果当事人不履行，还得要通过诉讼来确认其法律效 案多人少矛盾的制约，法官并没有充裕的时间和精力应对日 力，不如直接动员当事人 向法 院起诉，由法院判决来得直 益增长的司法调解需求。据统计，近三年来 ，市中级人民法 接、来得彻底 ；有的同志认为，公安机关的主要职责是打击 院受理的各类案件增长迅速，增长率高达 1 5 ；而基层法院 犯罪维护社会治安 ，调解工作是副业 ，是4 , J L 科，在思想上 的法官承担着近8 0 案件的审理和执行工作，人均年办案数 重视不够 ，依靠调解手段解决矛盾纠纷 的能力不强 ；有 的同 量至少在 1 6 6件 以上 ，结案压力 日益增 大 ， “ 案 多人少” 矛 志认为 ，对民事纠纷 ，国家法律怎 么规定 ，就怎么判 ，调解 盾相当突出。 工作是 “ 和稀泥” ，有违人民法院依法审判的原则，容易影 响法 院司法权威的树立 ，在诉讼 中运用调解手 段的 自觉性还 f 四 J基础薄弱 ：调解 专业 化程度有待进一步提高 不够强。 从 目前的实际情况来看，我市人民调解队伍整体素质不 f 二)法律滞后：构建 “ 大调解”格局缺乏必要法律支 高，与新形势的要求仍然存在很大差距，主要表现在以下两 持 个方面：一是调解员队伍学历层次不高，结构不合理。全市 各级调委会共有人 民调解员 2 6 3 0人，高中学历 以上人员 法律的滞后，也是制约 “ 大调解”格局构建的一个重要 1 3 7 0名，仅占总人数的5 2 。大专学历以上人员只有3 9 6人 因素。尽管我国关于调解制度的立法为数不少，但对于各种 ( 含本科4 0人)仅 占1 5 ，均集中在镇级调委会和企业调锵 调解之间的衔接与配合 ，仍欠缺科学、有效的制度设计。因 组织中，而在承担主要调解任务的村级调委会中，具有较高 此，“ 大调解”机制建立之初就存在着法律依据不足、法律 学历、具备法律专业知识的人屈指可数，有效运用法律开展 保障缺乏的问题。虽然我市已经提出了构建 “ 大调解”格局 工作的能力比较差。二是不少人民调解员身兼数职，精力不 的目标，但由于 “ 大调解”的网络建设、机制建设涉及到了 集中。根据 人民调解委员会组织条例规定，调解委员会 党委政法委、综治、信访、公安、检察、法院、司法行政等 主任专司人民调解工作，对其能力要求很高，实际上往往滩 多个部门，且缺乏统一、可操作的规范，因此， “ 大调解” 以达到要求。目前，我市人民调解员绝大部分是兼职的，特 的纠纷受理范围、调解协议书法律地位、调解协议社会公信 别是在基层一线，村 ( 社区)干部兼任的职务较多，日常 力等问题 ，尚未在制度和法律层面得以解决。从各种调解协 作较为繁重，无法把主要精力用在调解工作上。大部分人在 议的法律效力而言，也各有不同。例如：根据最高人民法院 担任调解委员会主任的同时，还兼任了村 ( 社 区)治保主 关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定 ，经过调 任、会计、民政、计生、村办企业法人等职务，一肩挑爹 解达成的调解协议书，属于人民调解协议书性质的，才具有 担，不堪重负，工作效果可想而知。另外，村委干部每三辞 民事合同效力，其他性质的调解协议书的法律效力仍然没有 换届一次 ，调解主任也常常随着换届而变动，严重影响了 明确。此外，虽然检察机关在民事执行和解、刑事和解等领 民调解员的工作积极性和工作连贯性，阻碍了调解工作的倒 域进行了积极有效的探索，并取得了明显的成效 ，但这些探 康发展。 索尚未得到 民事诉讼法 、 刑事诉讼法的立法支持， 在实践中，一旦当事人不依照达成的和解协议履行义务，缺 f 五J经费短缺：“ 大调解”保障机制不足 乏后续的救济措施。 根据规定，调解是不收费的，其工作保障经费和调得 ： J组织缺陷：各职能部门之间的衔接机制尚不健全 员的补贴经费由财政解决。但在实践中，由于经费短缺 制约了调解工作进一步开展的情形并不少见。以人民调解 从宏观来看，尽管在实践中，我市各种类型的调解有效 为例，据调查，基层调解委员会经费都受制于本村 ( 社区： 运作，互相配合，互为补充，互为促进，已经基本形成一个 或企业的经济状况，绝大多数调解委员会 的工作因经费舅 右 加 的敕 佐侣 从街 锕 暑各 种 调 健 棚 制 间 尚耒 建 寺 恕 缺 而 等 到 很 大 制 约 我 们 了 解 到 目前 我 市 镇 区 一 级 调 饰 11f J u d ic ia l A d m in is t ra t io n a t ! ! ! ! 墼霪墅 委员会年均经费约 3 5万元 ，而支出上有调解员的培训费、 f 二J完善机制：强化各职能单位的衔接联动机制 昃工补贴、调委会的办公费等多个项 目；村 ( 社区)调委 会则几乎没有专门经费作为保障。按照现有的管理制度及 从我市 目前调解工作的现状来看 ，调解工作力量分散 弪费的供给，要加强调委会内务规范化建设，调动人 民调 各 自为战的局面并未得到根本改变。因此，加紧构建在党委 辞员的工作积极性，可谓困难重重。2 0 0 9年 ，市财政将拨 政府的统一领导下，充分发挥政治优势 ，形成以政法综治 款3 0 0万元作为村级专职调解员启动经费，相当于每一个 门牵头协调、司法行政部门主管、各职能单位各司其责、 F 寸 、社区都有 1万元的人 民调解员专项经费，但与实际需 社会齐抓共管，人民调解、行政调解、司法调解和劳动争 求，还有较大差距。类似问