福利经济学视角下的失地农 民补偿问题小组成员：刘冬冬 范彩凤 曾霖失地农民现状分析 失地农民是指在我国城镇化进程中基于城市建设用 地需要而耕地被征用并失去土地的农民。 自20世纪90年代以来，随着城市化的迅速推进，全 国每年至少有300万农民成为失地农民。到2005年，失地农民累计已达四、五千万人，其中 失地又失业的农民至少在1000万人，占失地农民的 20%。 农民失去土地后，大都没有稳定的经济来源 ，收入水平和生活水平都大幅下降。据不完全统计 ，到2004年，全国的“三无农民”已达4000多万， 有60%的失地农民生活处于十分困难的境地 据有关部门调查表明，如果以成本价（征地价加 各级政府收取的各类税费）为100，农民只得 5%10%，农村集体经济组织得25%30%， 60%70%为政府以及各级部门所得。改革开放 30多年以来，各级政府通过低价征用，高价出让 土地的形式，从农民手中拿走土地资产收益2万 亿元，更让人揪心的是部分农民变成了“种田无地 ，上班无岗，低保无份”的“三无游民”，这一社会 群体的问题如果处理不好，必将成为我国社会稳 定的巨大隐患和经济发展的重大难题失地农民福利改进的理论分析 农民生活在农村有相应的福利“生态”，而当 他们失地进入城市时，原来的福利“生态”不 复存在，新的福利“生态”尚未形成。在我国 城市化快速发展的今天，农民新的福利“生态 ”的形成需要政府以及相关方面的支持，而不 是自然形成的。 值得注意的是，经济补偿是失地农民福利实 现的重要途径，但失地农民福利的实现又不 是仅仅通过经济补偿就能完成的。 帕累托改进就是一项政策能够至少有利于一个人 ，而不会对任何其他人造成损害。 帕累托最优”就是上述一切帕累托改进的机会都用 尽了，再要 对任何一个人有所改善，不得不损害另 外一些人，达到这样的状态就是帕累托最优。 但是，帕累托没有明确给出“因为社会状态某一很小 的变动，使至少一个人的福利增加，而同时又没有 使任何一个人的福利减少”状态的价值判断，从而致 实际应用的困难。 潜在的帕累托改进:让收入增加的人拿出一部 分来“弥补”收入减少的人，则每个人的收入 仍然可以增加。之所以是“潜在”的帕累托改 进，是因为它必需在“补偿”之后才可以成为 实际的帕累托改进。 卡尔多补偿检验标准：如果受到损失的人可 以被完全补偿，而其他人的福利仍然比原来 有所提高，那么这一政策就是好的、可取的 。 根据福利经济学的基本思想，农用地被 征用后，既满足了城市工业化和非农用 地需要，又实现了失地农民向往城市成 为市民的理想，这是一个让土地供求双 方都满意的帕累托改进的社会资源配置 方式。 这种帕累托最优状态能否实现取决于三个前提条件 ： 一是失地农民走进城市必须要有当期稳定的收入，要有能够 有货币支付城市人生活必须开支的衣食住行； 二是失地农民要有适应城市工作的技能，能够长期稳定从事 收入较高，能够赶上城市人中等生活水平的、至少能满足高 于乡村生活水平的就业岗位； 三是失地农民户籍成为城市人后要有和城市人享有共同的医 疗、养老、最低生活保障的“市民待遇”。 失地农民的内在因素来看： 一方面由于农业是弱质产业，比较收益低，农民能 够在土地上获得的只是维持生存的正常利润，超额 利润近乎于零，因此进入城市生活第一条件就非常 有限。 另一方面由于失地农民接受教育较少，素质较低， 无法胜任城市中技术含量比较高因而工资水平比较 高的工作，因而几乎不可能满足第二个条件。 就失地农民外在因素来看，地方政府在强制征地过 程中居于强势，农民处在被动接受地位，农民并未 享受到真正“市民待遇”。 在我国现有条件下，失地农民市民化过程中实现福 利的帕累托改进是难以做到的。 不过，根据卡尔多的补偿原则，可以通过一定方式 的补偿实现帕累托改进。虽然，我国在农地征用中 已经将补偿原则贯穿其中。不过，从各地征地补偿 的实际来看，由于目前主要是通过单纯的补偿手段 而不是从失地农民福利的角度来考虑的。也就是说 ，单纯的征地补偿不能自动实现失地农民市民化过 程中的社会福利。 补偿是实现帕累托改进的重要途径。不过，根 据福利经济学的基本思想，问题的关键在于： 补偿的目的是什么？ 以怎样的方式进行补偿？ 补偿的效果能否支持失地农民市民化的发展？ 这些问题直接关系到农民进城后的发展问题。 如果一项关于失地农民的补偿政策难以支持农 民市民化的发展问题，那么政策本身就存在不 断完善的空间。或者说，补偿本身不足以形成 失地农民市民化过程中福利“生态”的形成。失地农民进城后的福利改变（三地样本村的案例分析 ）失地农民对政府补偿政策的满意度失地农民市民化后就业与生活保障失地农民市民化后对城市生活的适 应状况失地农民市民化后对自身身份的认识三地失地农民市民化后表现出的心 理满足感即福利效用水平呈现差异 经济发展水平相对较低、对土地存在严重依赖 的南京仙林样本地区，失地农民市民化后适应 城市生活的能力比较差，生活存在较大的困难 ，生活水平较之前的农村生活水平不但没有得 到提高反而有所下降。相反，经济发展水平比 较高的昆山、无锡两个样本地区，非农产业的 发展水平高，就业技能比较高，加之当地政府 给予的补偿比较多，失地农民市民化后适应城 市生活的能力则比较强 三地失地农民市民化后心理满足感 即福利效用平均水平较低 三地村失地农民市民化后，从三地总样本的统 计结样本果看，只有19%的农民对政府的补偿 政策“满意”，也只有27%的农民对市民化后城 市生活相对于过去“变好”，市民化后从事的职 业也主要集中在劳动密集型收入较低的运输业 、建筑业、商饮服务业等行业，其中28%的失 地农民处在“无业”状态。同样，失地农民对自 己市民化后自身“市民”身份的认知度也非常低 ，只有27%。三地样本村失地农民市民化后均没 有再就业培训和医疗养老保障的可 持续政策支持 失地农民市民化后的福利损失已经不是农民个 体的风险问题，而是影响深远的群体风险问题 。从个体风险到群体风险的转变，不仅反映出 失地农民对福利改善的迫切要求，而且也决定 了政府必须对这一问题给予高度的重视并采取 有效的措施予以化解 农地流转城市后，失地农民福利“满足程度”所 包含的主要内容，不仅包括征地补偿的暂时性 收入，还应包括失去土地而因此失去的养老保 障的保障性收入、再就业收入和进入城市后的 心理满足程度。如果这些基本收入来源不能得 到保障，失地农民的基本福利就不能得到改善 。