第六讲 社会政策的制定过程 1社会政策的制定过程社会政策的制定过程指社会政策的主体为了满足全体或某些 社会成员的需要，或解决某些社会问题而制定相应社会政策 的全过程。 社会政策决策的内容：指社会政策的内容是指社会政策的制 定过程中所要决定的事项 是否采取政策行动：建立、修改或取消一项社会政策 社会政策行动的受益者范围：主要指受众者的覆盖面 福利水平的高低：指在福利性项目中由政府财政或其他公共资金给 付的平均水平，也即福利性项目受益者的平均受益程度。 资源调动方式：经费来源、人员和物资的保证 社会政策项目的运作方式：一个社会项目的具体运行规则及实施方 案。一般来说应考虑到受益者资格、资金分配比例、资金给付方式 或服务传递方式、社会服务的组织设计和社会福利项目的管理模式 、与该项社会政策行动有关的配套政策体系2社会政策制定的依据理论依据：指分析社会政策与法规问题、确定目 标、设计方案、规划措施过程中所运用的各种理论 和观点。 社会现实依据 国情 原有社会政策形成的结果 其他社会政策与法规的实践活动 历史经验依据：指以往政策制定和实施的经历，可 以为制定主体在当前制定社会政策法规提供参考和 借鉴 以往社会政策法规实践中的成功经验。 以往社会政策与法规实践中的失败经历或教训。 国外可借鉴的社会政策与法规经验3社会政策的决策层次与决策模式社会政策的决策层次 宏观政策层次：大政方针层次上的决策。基本目标、大 致的资源调动规模及宏观政策架构等重大问题作出的决 策 技术手段设计 运行方案设计：指一项社会政策在具体运行过程中的各 个环节上所采用的具体操作方式。包括一项社会政策行 动的基本程序、运行机制、组织体制及管理方式、资源 调动及费用控制的具体方式等内容 基本方案的设计 实施细则的规定4社会政策的决策层次与决策模式社会政策的决策模式：指一个国家在公共政策决策 过程中的基本决策体制、制定政策的基本程序和基 本决策方法等方面的综合特征 将民主型决策模式和集中型决策模式相比较的基础 在于公共政策决策过程中民众参与的规模与程度。 民主型决策指在公共政策决策过程中人民群众可以 以各种方式参与其中，并且能够对公共政策的制定 起到实质性的影响。集中型决策模式指制定公共政 策的权力被掌握在少数人手上，广大人民群众难以 有效参与，或者虽然参与，但其过程和结果的影响 不大。5社会政策的决策层次与决策模式另外，公共政策决策模式与决策体制有很大关系。决策体制 一般分为行政主导体制和议会主导体制，其划分的基本标准 是看政府行政机构和议会在公共政策决策过程中的谁的作用 大。 民主型决策模式与集中型决策模式各有优缺点。前者能够在 最大程度上使公共政策代表广大人民的利益和愿望，并且得 到多数人拥护的政策在执行过程中也将更加顺利；但其缺点 是它往往成本高、效率低，并且也不能绝对避免被少数人利 用而使公共政策偏离公共目标。集中决策的优点是成本低、 效率高，缺点是在缺乏民众有效参与和监督的情况下更容易 偏离真实的公共目标。各国都尽量综合两方面的优点，主要 有以下一些决策模式：6社会政策的决策层次与决策模式代议制民主决策模式：通过人民选举自己的代表 ，由这些代表来承担制定或审议公共政策的任务 民主集中型决策模式：决策过程中广泛征求意见 ，但最后仍然由少数人集中决定。成本低、效率 高 精英决策模式：专家发挥作用。成本低、效率高7社会政策决策的主要影响因素社会政策的需求状况政府和政党的目标社会政策的预期效果社会政策行动的成本8社会政策的可行性 社会政策能够有效实施的可能性，包括可能性、 合理性、有效性和可接受性等。主要指社会政策所 需要的条件能否被满足，能否达到预期目标，手段 是否合理，以及实施此项政策的后果能否被接受经济可行性：财政上的可能性及政策可能对经济运行带 来的后果政治可行性：可能对政府、政策或领导人产生的政治影 响技术可行性：在技术上的可实施性，包括在项目的管理 、服务及配套行动过程中所需要的各种技术设备、有效 的制度安排及合格的专业人员9信息系统社会政策的制定依赖于充分和准确的信息。社会政 策所需要的信息包括关于社会成员基本生活各个方 面的需求的信息、关于社会问题状况的信息，关于 公众对社会政策态度的信息、关于现有政策与制度 及其运行情况的信息等。 信息对社会政策决策的影响 信息不及时导致社会政策不能对需求和社会问题及时作 出反应 缺乏有效的信息或信息不完整，导致决策者难以做出决 策 信息被扭曲可能导致真实的情况被忽略、被夸大，从而 导致决策者作出错误的政策判断 信息被一些集团或个人利用，他们通过控制信息而在很 大程度上影响政策走向10利益集团的影响利益集团指社会中具有某种共同特点，并因此而具 有共同利益的人所构成的集团。如商界团体、工会 、青年组织、老人协会、行业协会、妇女组织、某 些职业联合会都在某种程度上属于利益集团。 临时性的集体性活动； 具有某种长期组织形式的利益集团活动； 采取政治性的行动和长期性的文化和意识形态行动，以 从根本上改变政府的社会政策方向和整个社会在社会政 策方面的基本理念。 利益集团的存在对社会政策的影响有多重意义11公共舆论及大众传媒的影响公共舆论是对社会中各类组织、公众人物及公共事件的评价 、意见和建议等方面的表达方式，最主要的是对执政党各项 政策的态度 公众舆论的表达方式 普通人之间就某一问题或政府某一政策的非正式议论及态度交流， 这种议论和交流可以形成社会心理场，使许多人参与其中，使政府 决策者和工作人员感受到压力 非政府场合和小范围的公开表达，以至于在局部出现对政府政策的 公开批评 大众传媒加入进来，使得这种讨论和态度更加集中，在更大范围内 扩散。如果以批评性意见为主，则对政府决策者和工作人员产生很 大的压力12公共舆论及大众传媒的影响公众和传媒的影响使政府受到压力 政府领导及其相关工作人员会在不同程度上受到心理压力 政府会失去公众的信任 公共舆论还可能引发群体性的示威和有组织的政治行动，给政府和 执政党带来实质性的压力 政府在制定社会政策的过程中越来越重视大众传媒的作用 通过大众传媒和公众舆论来了解民众的需要及他们对有关问题和社 会政策的问题及态度，然后主动调整政策以满足更多民众的需要和 更符合社会的公共利益 通过大众传媒解释和宣传政府的政策主张，使民众更多了解某项社 会政策的意义，以促进政府与民众之间的沟通和相互理解 政府也可能对各种媒体实行控制和施加影响，以使它能够更多地为 政府所用，并抵消某些利益集团对某些媒体的操纵13领导人的偏好及主管部门社会政策制定过程中处于权力中心的领导人包括一个国家和 地区的政治领导人和政府行政部门的主要官员。由于他们在 社会政策制订过程中具有不同程度的权力空间，他们能够对 社会政策的方向、水平和发展速度产生影响。 领导人的个人偏好是指领导者个人在理解和处理公共事务时 的主观倾向，包括领导人的价值倾向、社会态度、处理事务 的原则，有时还包括个人性格等 政府有关职能部门及其负责人在社会政策的制订过程中也会 发挥很大作用。他们负责收集信息并评价有关社会需求及社 会问题的严重程度，提出相关的政策议案，监督社会政策行 动的实施过程，并对社会政策的效果进行评估。其工作积极 性、创造性、社会责任心、理论和知识水平、经验和能力， 以及价值立场、个人偏好等都会对其主管的社会政策产生影 响14突发事件事先没有预料到的，在短时间内发生的比较 严重的事件。 可以暴露中社会中已经存在的社会问题，促进公 众重视这些问题和政府制定相应的社会政策去解 决这些问题 可以暴露社会政策体制的薄弱环节，有利于提出 改革和强化政策体系 在突发事件的影响下，政府往往受到更大的压力 去解决一些社会问题，公众也会更赞同政府在某 一领域的特殊行动15社会政策制定的一般程序 确立社会政策议程特指政府根据各项任务的轻重缓急而安排的制定社会政策的 计划。政府社会政策议程的实质是政府对解决各种问题的优 先性安排，即哪些问题应该优先解决。广义的社会政策议程 还包括公众的议程，即公众对哪些问题应该优先解决的态度 。产生方式：公众议程先于政府议程。即首先是公众认识到和重视一个问题，形 成一定的公众议程，然后通过各种方式影响政府，促使产生相应的 政府议程；政府议程先于公众议程。即首先是政府部门和领导人发现并重视了 某一问题，然后采取相应的行动，再通过宣传使公众也认识和重视 该问题，形成公众议程，并支持政府行动。公众议程的形成需要通 过一定的群体性行动和媒体的报道而表现出来。为避免对公众和媒 体的歪曲理解，政府还通过民意调查、媒体反映、人大政协提案、 专家研究报告等形式 16社会政策制定的一般程序 确立社会政策议程政府议程并不是对公众议程的简单反映： 政府机构及其负责人可以先于公众发现问题和形成政府 议程 在公众议程在先的情况下，当政府面临来自公众的压力 时，一方面要采取一定的行动以面对社会的压力，另一 方面需要启动自己的决策程序，对相应的问题进行分析 ，以决定该问题能否进入相应的政策议程。 政府的行动 组织调查研究，广泛收集相关信息 分析信息，以掌握各种情况，包括需求程度和社会问题 的严重程序 初步评估该问题可能在社会各个方面产生的后果，以及 对执政党和政府基本目标的影响程度17社会政策制定的一般程序 确立社会政策议程是否进入社会政策议程 是否启动一项社会政策行动：是否制定、修改或废止一 项社会政策 新政策的基本方向：加强或减弱某一领域的福利水平； 提高或降低政府对某一领域的财政开支 影响因素 客观事实： 社会成员是否存在着某种尚未得到满足的需要，或者某种社会问 题是否真正存在，其严重程度如何 一定的社会结构影响着政府及公众对某些群体的需要或社会问题 的重视 政治体制影响着相关信息在体制内的传播速度和保真程度，以及 在社会上的公开传播程度，同时影响着政府对某种社会问题反映 的灵敏程度18确立社会政策议程社会成员： 普通公民 政治家 研究者和专业人士 利益集团 大众传媒 知名人士 社会工作者19方案设计社会政策方案是指社会政策行动的具体项目的行动 计划，包括政策行动的基本内容、规模、水平、受 益对象、资源调动方式，运行机制、组织方式及具 体的实施方式等内容 基线调查：在一项政策行动开始之前，就该行动所 要解决的问题以及其他相关问题的现状做详细调查 意义：收集当时当地与该项目主要行动有关的数据，以 便为项目设计提供基本数据；掌握项目开展时所及区域 中与项目有关的主要问题的现状，以便将来与项目执行 后某一时点的情况进行比较。前测20方案设计初步方案设计：寻找实现目标的手段，其目的在于 提供各种可供选择的多种备选方案。一般要解决以 下问题： 总体目标 具体行动及目标 可调动的资源 基本体制和项目运行机制 受益者及预期后果分析 组织管理 评估择优：竞争方案的比较、初步可行性研究、最 优方案的初步确定21社会政策的可行性研究一般内容：一般从政治、经济、技术方面进行深入 的调查和分析 可行性研究的方法特点 实性性研究与规范性研究相结合 定量分析与定性分析相结合 民众的意见与领导人意见、部门意见、专家意见相结合 多学科和多方法相结合。可行性分析中经常使用“德尔菲 法”来进行专家调查 可行性研究的结果：可能会否定、支持或有条件支 持一项社会政策方案，或者是在多个社会政策方案 中选择出可行性最高的方案。比较均衡22社会政策制定中的德尔斐法德尔斐原是古希腊的一处遗址，也是传说中神谕灵验并可预 卜未来的阿波罗神殿所在地。后人借用德尔斐来比喻高超的 决策能力。世纪年代，美国兰德公司与道格拉斯公司合作，研 究一种比如何通过有控制的反馈更为可靠地收集专家意见的 方法时，以德尔斐为代号。德尔斐法由此得名。德尔斐法强 调参