社会保险制度的发展历史菲斯克集团（FescoGoup）政策研究员 王永峰2013年7月7日社会保障制度在西方有180年的历史，已经成为 现代文明社会的重要标志。目前，世界上已经有 170多个国家和地区建立了社会保障制度。社会保障制度包括社会保险制度、社会福利制 度、社会救济制度等，其核心是社会保险制度。国外社会保险制度的历史发展可分为五个阶段1、萌芽阶段代表国家： 英国背景： 16世纪前后，以英国为首的欧洲各国进入工业化早期，伴随着圈地运动，农民被迫 离开土地，部分沦为流民，无家可归，社会矛盾突出，政府被迫考虑救济贫民问 题。标志： 1601年，英国政府颁布伊丽莎白济贫法（也称旧济贫法），标志着社会保 险制度的萌芽。这是人类历史上第一部社会保险法规，规定政府有义务对贫民进行 救助，保障其基本生存权利。特点： 确认国家负有救济贫民问题的责任，形成了一种社会救助制度，但是救助对象有限 ，救助水平是低层次的。2、形成阶段代表国家： 德国背景： 德国统一后，统治阶级极欲进行对外扩张，但当时国内矛盾重重，劳资关系恶化，产业工 人风险突出。标志： 德国的铁血首相俾斯麦颁布了三项法案：1883年颁布了疾病保险法，1884年颁布了 工伤事故保险，1889年颁布了老年和残障保险法，从而完成了当时世界上第一份比 较完备的工人社会保障计划，建立了社会保险制度。这三项法案受到工人普遍欢迎，有力 促进了德国经济的发展。特点： 德国的现代社会保险制度从性质上看，是通过立法的形式明确了保障对象的权利与义务， 从内容上涵盖了疾病、工伤和老年这三项劳动者所面临的最主要的社会风险，从体制上明 确了权利与义务相统一，以交费作为享受保险的条件，保险费用多方共同负担等现代社会 保障制度所具备的基本原则。因此这种社会保险制度比社会救济制度更具现代意义，成为 现代社会保障制度诞生的标志。此后世界上许多国家都分别建立起现代社会保险制度。3、发展阶段代表国家： 美国背景： 受1929年-1933年世界经济危机的影响，美国经济遭到重创，大量工人失业，老年人的养老 储蓄化为乌有，传统的社会救济根本无法解决问题。美国总统罗施福根据凯恩斯经济理论 ，开始大力干预经济，实施社会保障。标志： 1935年8月14日，罗斯福总统签署社会保障法，美国历史上第一部社会保障法典生效。 基本内容是失业保障、老年保障和各种津贴。特点： 美国1935年颁布的社会保障法，不仅在实践中基本解决了美国社会面临的失业和老年 问题，而且在理论上第一次提出了“社会保障”概念，使社会保障从形式到内容都更加完 整和统一。它是世界上第一部完整的社会保障法，它的颁布标志着西方现代社会保障制度 的进一步完善。此后各国纷纷建立社会保障制度。4、完善阶段代表国家： 英国背景： 二战时期，英国受到战争的影响，伤、残、病、死、穷等问题特别突出。英国首相邱吉尔 委托剑桥大学经济学院院长贝弗里奇教授研究社会保障计划。标志： 1942年，贝弗里奇完成了他的研究报告：社会保险及相关事务（俗称贝弗里奇报告 ）。报告提出建立全社会的国民保险制度，国家对公民提供从摇篮到坟墓，从生到 死的一切安全保障。1944年英国开始制定社会保障计划，到1948年，社会保障体系全面完 成。艾德礼首相宣布英国第一个建成福利国家。特点： 贝弗里奇报告使社会保障性待遇首先被作为公民的一项基本权利得以确立，较为完整的现 代社会保障制度的结构与轮廓得到开创性的界定。此后各国均宣布实施“普遍福利”的政 策，社会保障进入了全面发展和完善时期。5、调整阶段背景： 从20世纪80年代开始，发达国家经济结束了“黄金”发展期，经济增长速度 开始放慢，高福利的社会保障使各国政府压力山大。同时，社会保障制度本 身也开始呈现出一些问题，比如一些国家的人情愿失业而不愿意就业等。特点： 各国政府开始着手对高福利的社会保障体系实施改革与调整，政策包括提高 退休年龄、增加社会保障税收、削减社会保障支出、社会保障私营化等。小结回顾整个社会保险制度的形成和发展过程，大致可以分为：以英国 的济贫法为标志的萌芽阶段；以德国俾斯麦政府的社会保险制 度为标志的形成阶段；以美国颁布的社会保障法为标志的发展 阶段；以英国贝弗里奇报告为标志的全面发展、完善阶段。我国社会保险制度的发展1.计划经济体制下的社会保障体系主要内容： 我国建国以后为适应计划经济体制而建立的社会保险制度，主要内 容有国有企业职工的养老保险和劳保医疗制度、机关事业单位的养 老保险和公费医疗制度。特点是国家出资、单位管理。弊端： 一、覆盖面过于狭窄，主要局限于国有单位；二、保障层次单一， 国家和用人单位大包大揽，职工不出资，缺乏自我保障意识；三、 企业办社会，分散企业精力，经营亏损时职工权益难以保障；四、 保障项目不全，如否认社会主义存在失业，没有失业保险，国有企 业进人容易减人困难，形成大量冗员等。2.真正意义上的保险制度改革我国真正有意义的社会保险制度改革是从1986年开始。随着我国经 济体制改革的不断深入，1986年4月通过的国民经济和社会发展 第七个五年计划在我国首次提出了社会保障的概念，提出要有步 骤地建立具有中国特色的社会保障制度。1993年通过的关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定 把社会保障制度列为社会主义市场经济框架的五大环节之一，标志 着社会保障制度改革进入体系建设的新时期。下面简要回顾养老、医疗、失业保险制度的发展。养老保险：为配合城市经济体制改革和国有企业改革，1986年我国开始推行退 休费社会统筹。1991年国务院颁布关于企业职工养老保险制度改革的决定，提 出建立多层次的养老保险体系，规定养老保险实行社会统筹，费用 由国家、企业和职工三方负担。1993年11月，国务院发布的关于建立社会主义市场经济体制若干 问题的决定提出：“城镇职工养老和医疗保险由单位和个人共同 负担，实行社会统筹和个人账户相结合的制度”。1997年国务院发布关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的 决定，对统帐结合的规模、结构和养老金计发办法进行明确界 定。医疗保险：我国从上世纪80年代开始进行医疗保险制度改革，首先是引入个人 分担机制，实行公费、劳保医疗费用与个人挂钩、定额包干的办法 ，随后引入社会统筹机制。1998年国务院发布关于建立城镇职工医疗保险制度的决定，主 要内容有：建立由用人单位和职工共同缴费的机制，切实保障职工 的基本医疗，建立基本医疗保险统筹基金和个人帐户。失业保险和下岗职工基本生活保障制度：为配合劳动合同制和企业破产制的推行，1986年国务院颁布并实施 国营企业职工待业保险暂行规定，开始建立和完善城镇职工失 业保险制度。1993年国务院颁布国营企业职工待业保险规定，扩大了适用范 围和享受失业保险的对象范围，调整待遇标准和增加救济的内容。 1998年全国国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议，决 定建立下岗职工基本生活保障制度，要求凡是有下岗职工的国有企 业都要建立再就业服务中心或类似机构，保障下岗职工基本生活和 促进再就业。1999年国务院颁布失业保险条例，把失业保险的覆盖面扩大到 城镇所有用人单位及其职工。3.社会保险法的公布施行2010年10月，我国公布了中华人民共和国社会保险法，并于 2011年7月1日起施行。这是新中国成立以来第一部社会保险制度的 综合性法律，确立了中国社会保险体系的基本框架。社会保险法规定，国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保 险、失业保险、生育保险等社会保险制度。其中，基本养老保险包 括职工基本养老保险、新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老 保险；基本医疗保险包括职工基本医疗保险、新型农村合作医疗和 城镇居民基本医疗保险；工伤保险、失业保险和生育保险制度经过 十多年的实践，已经比较成熟，该法对其实施细则也作了具体规 定。附：住房公积金的发展1.国外的三种住房金融模式美国的抵押市场模式美国的抵押市场模式是指通过用住房抵押贷款证券化的办法，经由 法律和政府的政策引导来为普通家庭尤其是中低收入家庭融通住房 资金，让更多的普通家庭通过低利率的贷款或其他补贴方式比较容 易地拥有自己的住房。德国的住房储蓄银行模式德国的住房储蓄制度是一种互助合作形式的住房融资模式。其基本 特点是“自愿储蓄、先存后贷、低存低贷、政府奖励”。购房者需要先与银行签订住房储蓄合同，按月定期存款。当存款的 额度达到了储蓄合同金额的50%并满足贷款条件后，银行就会把储 户的全部存款以及贷款支付给购房者。银行按照合同给储户配给贷 款额度。新加坡的公积金模式发展情况 新加坡是世界上最早实行公积金制度的国家之一，早在1955年，新加坡颁布了 中央公积金法，成立了中央公积金局，建立了中央公积金制度。当时是一 项简单的强制性储蓄计划，其最初目的是建立一种符合国情的养老保障制度。1964年，新加坡政府推出“居者有其屋”计划，鼓励中低收入家庭购买公共租 屋（由政府统一建设的住房）。1968年，政府修改公积金法，允许公积金成员 动用公积金购买公共租屋。随着公积金用途的扩大，逐步确立了住房因素在公 积金中的主体地位，并与公积金中的养老、医疗和子女教育等其他因素形成很 好的配合格局，最后形成了以住房为主要内容且普及全国各个社会就业群体的 社会保障制度。新加坡的公积金模式运作细节 新加坡中央公积金局会根据社会经济发展具体情况来确定雇员与雇主的公积金 缴交比例，雇员和雇主根据规定按期足额将公积金缴入中央公积金局，中央公 积金局吸纳公积金资金后，投资政府住房基金债券，实现公积金的保值增值， 政府通过发放贷款和财政补贴的方式来为住房发展局提供建设资金，促进组屋 的建设，雇员可以通过支取公积金普通账户或者低息公积金抵押贷款购买租住 租屋，然后通过住房公积金账户偿还。新加坡中央公积金实施以来，取得了举世瞩目的成绩，现在新加坡已经成为世 界上住房拥有率最高、住房条件最好的国家之一。2.我国住房公积金制度的发展我国的住房公积金制度于1991年起源于上海，是在借鉴新加坡公积 金制度成功经验的基础上开始形成并发展起来的。其过程大致为：上海试点其他城市试点法律法规的制定、 完善，同时全国范围推广。1991年5月，上海市借鉴新加坡公积金制度的成功经验，率先在全国建立住 房公积金制度，这是我国在福利住房制度向住房市场化、商品化改革的推 进过程中，完善城镇住房制度的重大突破。从1992年起，北京、天津、南 京、武汉等城市相继建立住房公积金制度，但这些都只是试点阶段。1999年，国务院发布实施了住房公积金管理条例，规定了公积金的性 质、缴纳比例、管理机构、使用主体、使用范围、存贷利率等，为住房公 积金制度的实施提供了法律依据。2002年，国务院修改住房公积金管理 条例，先后制定并实施关于完善住房公积金决策制度的意见住房 公积金行政监督办法全国住房公积金监督管理信息系统管理暂行办法 等。特别是2005年1月10日，建设部和人民银行等部委颁布了关于住房 公积金管理若干具体问题的指导意见，对公积金管理工作中的若干具体 问题提出了指导意见。历经20多年，住房公积金制度在全国得到了迅速发展，成为我国住房保障 体系的重要组成部分。