第五章 公共事业管理的职能、 方式与方法管理教研室学习要点： 公共事业管理的基本职能 政府管理公共事业的基本方式 政府管理公共事业的基本方法 n公共事业管理的职能，是指公共事业机构管理公共事业的职责和功能。n简单地说，就是公共事业管理机构应该管什么和如何管理的问题。第一节 公共事业管理的基本职能公共事业管理职能的内容公 共 事 业 管 理 职 能任务性职能程序性职能公共事业管理机构对 社会公共事务的管理公共组织进行的计划、 组织、协调、控制等 管理活动参考黎民主编公共管理学公共管理职能一章公共事业管理的基本职能n公共事业管理是一个由计划、组织、协调和控制等活动组成的复杂过程，整个管理过程中的一系列活动是相互关联不可偏废的整体，其中计划是前提，组织是载体，协调是实质，控制是整个管理过程的监视器和调节器。公共事业管理的基本职能（程序性职能）计划职能组织职能协调职能控制职能 凡事预则立，不预则废。科学而周密的计划是成功的一半。一、计划职能n计划职能是公共事业管理机构的首要的职能。公 共事业管理的计划职能就是公共事业管理者或管理机构在计划方面所承担的职责和所发挥的作用。n公共事业管理的计划包括两层含义：一是制定公共事业管理目标和为实现这一目标而必须做出的种种选择；二是在一定的法律法规范围内，舍去某些选择，制定公共事业管理主体系统的工作程序。公共事业管理计划职能的基本构成什么样的组织结构需要什么样的人员，何时需要为此必须有为了确保计划成功怎样更有效地领导组织成员提供控制活动的标准计划 目标 和如 何实 现目 标这关系到如何领导这帮助知道公共事业管理计划的必要性 1.可以弥补不肯定性和变化带来的问题，使 公共事业管理活动沿着既定的目标进行。 2.使公共事业管理机构的人员将注意力集中于组织目标。 3.提高公共事业管理的合理性和效率。 4.有利于公共事业管理活动的控制。制定公共事业管理计划的步骤估量情况确定目标考虑计划工作 的前提确定选择 的方案比较方案选择方案制定辅助计划编制预算 使计划数字化公共事业管理计划的种类长期计划短期计划n一般来说，长期计划是指实施时间在三年或三年以 上的计划。长期计划属于指导管理性的计划，主要 由高层公共事业管理机构或高层公共事业管理人员 承担制定任务。 n短期计划是实施年限为一年或更短的计划。短期计 划实际上是长期计划的一部分，是长期计划所制定 目标的具体的分解和体现，与社会公共事业关系最 为密切。短期计划的承担者是中、低层管理人员。 没有统一指挥，就没有统一的组织；没有分权与授权，就没有活力与效率。管理理论认为，组织是一个动态的过程，是“有意识形成的职务或职位结构”。在公共事业管理中，组织是一项依据一定的计划或目标，组成相关的部门实施必须的管理工作，是基本的管理职能。组织是一切管理活动赖以存在的物质载体二、组织职能公共事业管理的组织职能，是指为了达到公共事业管理的目标，把所必需的各种业务活动进行组合分类，把监督每一类业务活动所必需的权力授予主管这类工作的主管人员，规定公共事业管理组织活动中上下左右的协调关系。根据不同层次的公共事业管理人员在管理活动中所 担负的角色及承担的任务，组织职能实际上有两层 含义：n是由高级管理人员承担的组织职能，目的 是实现公共事业管理的某一宏观的管理目 标，被称为“组织”；n是指由中、低层管理人员完成的组织职能 ，即在具体运行层面上，根据现有资源和 约束对宏观管理目标进行细分，被称为“重 组”。n管理层次，是指公共组织内部纵向划分的 等级数。n管理幅度，是指一名上级管理者或一个组 织有效管理的下级人员或单位、部门的数 目。n管理层次与管理幅度成反比关系。n组织工作在公共事业管理中的作用 提高组织运行效率，为社会提供优质服 务 充分调动成员积极性，实现组织目标 优化组织结构，提高公共组织的市场竞 争力 提高公共事业组织的内部管理水平公共事业管理组织工作的步骤 第一，确定公共事业管理的目标； 第二，根据目标拟定出分目标或派生目标、政策 和计划； 第三，对实现目标所必需的管理工作加以确认和 分类； 第四，根据可用的人力物力和利用这些资源的最 优方法来划分各种管理工作； 第五，授予各单位或部门的负责人执行这些管理 工作所必要的职权； 第六，通过职权关系和信息系统把这些单位或部 门上下左右联成一体。u如果你在骑马，你得紧紧管住它；如果你在管人，你得让他有自由。富兰克林u不授权的老板经营的永远是一人公司，授权的老板才有可能经营亿人公司。u天下第一要务找替手。曾国藩 授权是指上级将一定的决策权授予下属，使下属在一定的监督下行使这些权力完成任务的过程。 授权者对被授权者有指挥、监督之权；被授权者对授权者负有报告及完成任务的责任。 授权不是简单的交权或权力下放，它是一个包括确定预期成果、委派任务、授予完成这些任务等组成的完整的过程。授权过程必须遵循以下原则：第一，按预期成果授权原则。 第二，明确划分每一部门职能界限原则。 第三，明确职权管理层次原则。 第四，职权绝对性原则。 第五，职权与职责一致原则。 主要管理人员对授权态度的影响因素1.善于接受意见的程度；2.愿意让下属放手去做的程度；3.允许别人犯错误的程度；4.对下属的信任程度；5.是否愿意并有能力建立和利用广泛控制的程序。放手=放弃u管理的本质就是控制，控制是管理的“维生素”。控制的首要原则是使每个人都对自己的行为负责。第一，根据公共事业的基本内容确定的组织形式优点：有效满足公众产品和服务的需要，容易得到公众的理解的支持，形成一定组织增加就业机会。不足：专业化的部门划分造成与其他方法划分部门协调的困难；公共目标区分上的困难。公共事业管理的主要组织形式第二，根据地域确定的组织形式优点：保证和促进地区公共事业的发展，便于协调，能及时调整工作程序，对公共事务做出必要的快速反应，便于公众的积极参与。缺点：地区内的无关差别服务难以做到。三、协调职能u协调是公共事业管理机构的主要职能之一，它与计划职能和组织职能直接相关，协调的任务就是保证计划和组织职能的实现。所谓公共事业管理的协调，就是为了公共事业管理的目标，在一定的范围如组织或群体运动中将不同的力量组合起来，是公共事业管理的过程中各个主体功能的有机结合。公共事业管理协调的基本含义协调职能所要解决的问题1.具体执行的人与最终结果之间的关系；2.组织内部个人与组织的关系；3.个人之间的关系；4.组织内部与外部的关系。公共事业管理协调中的沟通u沟通，是指将某一信息（或意思）传递给客体或对象，以期取得客体作出相应反应效果的过程。u公共事业管理中沟通的作用：一方面可以使组织内部分工合作更为协调一致，保证整个组织体系统一指挥、统一行动，实现高效率的管理；另一方面，则可以使组织与外部环境做到更好的配合，增强应变能力，从而保证组织的存在与发展。内部沟通与外部沟通u公共事业管理中的沟通：正式沟通与非正式沟通u正式沟通：公共事业管理系统内，依据明文规定的原则、途径、手段进行的信息传递和交流。u优点：严肃规范、约束力强、易于保密，可使信 息沟通保持权威性，具有较好的整体效果。u缺点：刻板、不灵活、沟通传递的速度慢。u正式沟通：向下沟通、向上沟通、横向沟通非正式沟通：一般指公共事业组织内，通过正式组织结构以外的途径进行的信息传递和交流，非正式沟通的对象、时间、内容等各方面，都是未经计划和难以辨别的。特点：不拘形式、难以控制、直接明了、传递迅速、信息不确、容易失真。外部沟通：公共组织与外部环境之间信息的交流。原因：随时反映公众需求的要求；管理过程的要求。所谓“管理脱节”，是指公共事业管理中出现的有悖于整体目标的行为，这种行为通常是一种正式的管理制度、规章中或有规定，或无明确规定但也可以存在的行为，实际上是一种工作程序的相互背离。公共事业管理协调中的消除“管理脱节”2006年月，国家行政学院教授竹立家在学习时报上撰文指出： 我国每年“公车消费”、“公款伙食费”和“干部出国费用”三项支 出加起来总额达亿元之巨。这在社会各界引起强烈反响。随 后，人民网于月日发布财政部预算司有关负责人对此的回应：“这个数据严重失实，三项支出总额总共加起来不过亿元”。从竹教授估计的亿到财政部提供的亿及公众对此的质疑与强烈反响，公众强烈的质疑与反响充分反映了我国财政资金管理体制与制度的不足政府预算、核算及决算管理的脱节。摘自中国经济时报2006.05.23 政府预算、核算及决算管理的脱节 与整合案例一案例二国家规定电动自行车时速不得超过20公里，但是仅仅通过拔掉车上一 个小小的变速栓，车速就可达到40公里。而北京的某些电动自行车商店几乎都在通过向消费者介绍这种“拔栓”方法扩大自己的销售量。变速栓现象的不和谐还不仅仅是其对交 通安全造成的有形威胁，更暴露了我们因社会管理的脱节而导 致社会资源的无效消耗。电动自行车本该是从产品设计、入市 门槛、交通管理等多个角度入手，让其为方便出行、治理拥 堵、减少污染等发挥综合作用。但城市管理者对电动自行车放 开时虽然会制定一些产品安全指标，但对变速栓之类的安全漏 洞则没有注意。于是，发牌的交管部门事实上管不了生产厂家 的产品设计，而生产厂家又管不了甚至不想去管经销商的销售 行为。从而将电动自行车的“准入意义”打了很大折扣。摘自北京青年报2006年5月9日别让变速栓因管理“脱节” 控制一词最初源于希腊语的“掌舵术”，意指领航者通过发号施令将偏离航线的船只拉回到正常的轨道上来。 因此，控制是监视组织各项活动，以保证它们按计划实行，并对各种偏差进行纠正，以保证更好实现组织的目标和任务的过程。控制职能是公共事业管理中的基本职能，它所要解决的是如何把具体的运作与最终目标联系起来，在这一意义上，控制职能与计划组织关系最为密切，因为计划为控制活动提供标准，而没有控制的计划则难以实现。四、控制职能公共事业管理的控制，就是按照公共事业管理的计划标准衡量计划的完成情况并纠正执行中的偏差，以确保计划指标实现的过程。公共事业管理的控制职能的基本过程包含三个步骤：确立目标、衡量成效、纠正偏差。公共事业管理控制职能的基本含义 公共事业管理的控制过程必然是一个公共权力的行使过程。 公共事业管理的控制过程也必然是一个信息反馈过程。 第一，简单的反馈控制和前馈控制反馈控制是一种滞后控制，不足是一种事后的检 查评估，即在事后发现和纠正偏差。反馈控制实施于事后，而前馈控制着眼于事前， 在公共事业管理中应把两种方式结合起来。公共事业管理控制的基本方式计划要求达到的输出量 (标准)输出简单反馈运行过程输入前馈 控制系统图第二，直接控制和间接控制主要是针对管理人员。公共事业管理控制的基本原则1.保证目标实现的原则。2.针对未来的控制原则。3.控制职责原则。4.控制效率原则。5.注重直接控制原则。第二节 政府管理公共事业的基本方式一、公共政策及其与公共事业管理的关系二、政府在公共事业管理中的政策制定三、公共事业产品政策的执行政府职责解决公共性问题政府职能范围公共事务领域政府公共事务管理途径制定和执行公共政策一、公共政策及其与公共事业管理的关系1公共政策的定义 拉斯韦尔：公共政策是具有目标、价值与 策略的大型计划 托马斯戴伊：分时政府决定做的或不做的 事情就是公共政策 戴维伊斯顿：公共政策是对全社会价值作 权威性的分配公共政策，是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案而做出的一个正式的决定或安排。是公共权力机关依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。公共政策有广义与狭义之分，区别就在于是否包括法律。2.公共政策的基本内容第一，制定公共政策的主体是拥有合法权威的包 括立法机关、行政机关、司法机