推进基本公共服务均等化主讲人：丁元竹 教授决策咨询部 副主任 个人权利个人权利：完善保障和改善民生的制度安排，把：完善保障和改善民生的制度安排，把 促进就业放在经济社会发展优先位置，加快发展各促进就业放在经济社会发展优先位置，加快发展各 项社会事业，项社会事业，推进基本公共服务均等化，加大收入推进基本公共服务均等化，加大收入 分配调节力度分配调节力度，坚定不移走共同富裕道路，使发展，坚定不移走共同富裕道路，使发展 成果惠及全体人民成果惠及全体人民 区域协调：区域协调：实施区域发展实施区域发展 总体战略和主体功能区战略总体战略和主体功能区战略 ，构筑区域经济优势互补、，构筑区域经济优势互补、 主体功能定位清晰、国土空主体功能定位清晰、国土空 间高效利用、人与自然和谐间高效利用、人与自然和谐 相处的区域发展格局，相处的区域发展格局，逐步逐步 实现不同区域基本公共服务实现不同区域基本公共服务 均等化均等化着力保障和改善民生着力保障和改善民生: : 必须逐步完善符合国情必须逐步完善符合国情 、比较完整、覆盖城乡、比较完整、覆盖城乡 、可持续的基本公共服、可持续的基本公共服 务体系，提高政府保障务体系，提高政府保障 能力，推进基本公共服能力，推进基本公共服 务均等化务均等化 十七届五中全会的有关表述十七届五中全会的有关表述提纲公共服务制度及其特点我国基本公共服务的战略与实践均等化的基本原理均等化的历史与国际视角我国的基本公共服务均等化及其对策结论与讨论（一）基本公共服务制度的界定n1、内涵n国家或社会依据一国宪法和法律，以政府作为责任主体，通过一定的制度安排和作用机制，为本国国民提供经济福利的国民生活保障和社会稳定系统公共服务制度及其特点公共服务制度及其特点要增加政府支出用于改善民生和社会事业比重要增加政府支出用于改善民生和社会事业比重 ，扩大社会保障制度覆盖面，逐步完善基本公，扩大社会保障制度覆盖面，逐步完善基本公 共服务体系共服务体系-五中全会五中全会推进非基本公推进非基本公 共服务市场化共服务市场化 改革，增强多改革，增强多 层次供给能力层次供给能力 ，满足群众多，满足群众多 样化需求样化需求-五中五中 全会全会 n 2、外延n 不同国家情况不一样，取决于历史、政治、财力 等，例如n南非：基本教育（学前和小学教育）和初级医疗定 义为基本社会服务n加拿大：教育、医疗卫生和社会服务（主要是社会 福利）n印度尼西亚：初等教育和公路设施。n巴西：教育和医疗卫生（二）公共服务供给特征n1、公共服务与公共物品n公共产品更具有资本密集型特征，排水、供水、道路交通n公共服务更具劳动密集型特点。公共服务的质量高度依赖于服务人员与服务对象之间的人际关系质量，如老年护理2、分散性和扁平化 n公共服务需求的天然便利性要求导致公共服务供给 的分散性和扁平化，十五分钟生活圈 n3、人性化n社会服务更加钟情于劳动密集型，更有人情味，也有利于提高服务质量 4、地方性理想状态的公共服务通常由最基层政府提供。“让地方政府将一个帕累托有效的产出提供量提供给他们各自的选民，则总是要比由中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多”n陈桂生 徐彬：政府经济学，天津大学出版社，2009年，第209页。 年份合 计 行 政 机 关 乡、镇 民政 助理 员 事业 单位 社会 组织 群众性 自治 组织 社会 福利 企业 2002537. 4 11.2 4.1 40.1 333. 8 152. 3 2003562. 6 10.8 3.7 42.5 358. 8 150. 5 2004543. 7 11.3 3.9 45.3 334. 6 152. 5 2005509. 0 8.4 5.5 45.2 311. 1 144. 3 2006903. 8 8.3 4.6 46.2 425. 2 287. 3 136. 8 2007938. 4 8.4 4.7 49.7 456. 9 282. 7 140. 7 2008967. 4 8.7 4.5 52.6 475. 8 276. 0 154. 3 20091038.1 8.8 4.7 53.1 544. 7 277. 1 154. 4 中国社会服务机构职工中国社会服务机构职工 单位单位: : 万人万人（三） 公共服务扩张阶段的基本特点n1、责任增多和责任转移n地方政府责任增加；中央政府权力机构的责任向地方政府转移，赋予地方政府更多的责任n2、公共服务需求扩张n公共服务需求的扩大公共服务的增长英国2009年第三季度公共部门就业情况 3 3、公共服务供给扩、公共服务供给扩 张张 英国，英国，“不管按照什不管按照什 么标准，地方政府都是么标准，地方政府都是 提供就业岗位的主要部提供就业岗位的主要部 门。他们是高度劳动密门。他们是高度劳动密 集型单位，它们用于支集型单位，它们用于支 付工作人员的支出占到付工作人员的支出占到 全部开支的一半以上全部开支的一半以上” ” （英）戴维威尔逊：英国地 方政府，北京大学出版社，2009年版， 第295页。丹麦地方政府雇员中绝大多数并不是在市镇或郡的市政厅里面工作，相反，他们实际上是在学校、托儿所、医院、养老院和图书馆等领域工作。在市政的行政管理中，医院体系是处于主导地方的部门，占政府雇员比重超过57%n n芬兰从芬兰从19501950年起地方政府年起地方政府 雇员的数量增长了几乎五倍雇员的数量增长了几乎五倍 ，在，在19701970之前的之前的1515年里，雇年里，雇 员的数量增长了两倍多。同员的数量增长了两倍多。同 期对比的国家雇员数量的增期对比的国家雇员数量的增 长则较为适度长则较为适度我国基本公共服务的战略与实践（一）主要政策和决策十六届五中全会十六届六中全会十七大中共十七届五中全会n -（二）新时期 新实践中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的 意见 国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的 指导意见成都统筹城乡一体化试点广东基本公共服务服务均等化2001200220032004200520062007200820092010教育2132640855( 含 卫 生 ）+21.8 93951. 594752. 71076. 31598. 51980. 62159. 9卫生-401026. 91311. 5664.3 1826.81180. 51389. 1社保98213626081441623. 52010. 02303. 16 ( 含 就 业 ）2743. 5 ( 含 就 业 ）2930. 53185. 0就业-47+22.2 52025. 682327. 7-420.2397.1 7住房-181.949363220012001 20102010年中央财政用于社会事业支出一览年中央财政用于社会事业支出一览均等化的基本原理（一）为什么要均等化？1、解决财政能力区域差别，促进区域平等重在加快完善公共财政体系，促进基本公共服务 均等化 -温家宝2、保持国家稳定和统一区域平等反映国家处理平等问题的能力 逐步实现不同区域基本公共服务均等化五中全会3、提高优质、战略性公共物品供给教育与人才卫生和医疗促进健康 加快发展各项社会事业，推进基本公共服务均等化五中全会4、创造条件解决机会均等 把促进就业放在经济社会发展优先位置五中全会（二）基本原理1、地方在基本公共服务供给财力上均等地方政府提供主要公共物品，但他们在再分配中 角色最小如果地方税是其财政收入主要来源.这意味着享受 服务者需要自己付费2、市民是流动的，接近服务和发展机会必须是均 等的，社会保险的接续机制年份 财政收入 财政支出 中央地方中央地方200255.0 45.0 30.7 69.3 200354.6 45.4 30.1 69.9 200454.9 45.1 27.7 72.3 200552.3 47.7 25.9 74.1 200652.8 47.224.7 75.3 200754.1 45.9 23.0 77.0 200853.3 46.7 21.3 78.7 中央和地方政府财政收入与支出比重中央和地方政府财政收入与支出比重 单位：单位：% %（三）财政能力均等化与财政需求均等化1、财政能力均等化：只要标准确定，相对简单2、财政需求均等化：技术较为复杂，会引起争议核心概念：财政均等化、财政能力、支出需求、政府间转移支付（四）转移支付类型1、纵向与横向上游政府提供资金给地方政府 (例如英国和波兰的大部分)富裕地区向贫困地区提供支持 (瑞典, 丹麦, 波兰的一些方面)（一）加拿大加拿大转移支付是无条件的，联邦政府不附加任何条件，允许地方政府根据自己的需要支出资金。在这个意义上，均等化是联邦三个转移支付项目之一，其他是，加拿大卫生转移支付，和加拿大社会转移支付，加拿大不考虑需求均等化均等化的历史与国际视角均等化的历史与国际视角加拿大主要通过建立省级政府财政支出能力均等 化来为所有加拿大居民提供品质适度的基本公共服务所有的省份都被纳入均等化体系，并计算它们所 有的财政收入来源：计量各省和地方政府财政收入状 况和提供基本公共服务的能力。均等化的标准是财政 收入水平，以人均财政收入水平计算2009年至2010年，有六个省从联邦政府获得142亿 美元的均等化基金加拿大财政能力覆盖是如何工作的：均等化之前和之后的财政能力：200708 G:EPETFF - Achieving a National Purpose - Putting Equalization Back on Track.mht（二）澳大利亚在澳大利亚，州政府承担着财政支出的主要责任，大约占59%，这些财政支出主要用于健康、教育、社会保险、国家援助、福利、经济服务（道路、交通、产业补助、水资源），以及其他服务（住宅、城市复兴、区域发展、灾害救助）原则：每个州必须具有提供符合本州特点的，又与其他州的标准相似的公共服务能力。（三）欧洲国家的均等化 通过一般基金实现均等化，也考虑专项基金的作 用通常，纵向转移支付，但一些国家也有横向均等 化体制德国德国的均等化包括国家层面上的均等化和区域层面 上的均等化，对于国家意义上的均等化，人们把其称 为“全国一致的生活标准”义务教育24年？ 瑞士瑞士均等化理念不是很强烈，其目标不是保证所有 的州（Cantons）的财政收入均等，但它通过税负缩 小区域间的差别瑞士宪法规定：“联邦将促进各州之间的财政均等 化，但实施财政补贴政策时，必须考虑各州的财政能 力，特别是山区的财政能力”。他们也考虑各州的财 政需求，反映不同州的需求、成本、服务（由于社会 、人口和地理因素不同导致的）等（四）考虑不同的均等化因素:复杂的 有大量标准(英国, 瑞典, 丹麦, 挪威 );少量的标准(德国, 荷兰, 比利时)简单的 一部分居民为标准 (西班牙, 意大利, 希腊)更复杂的体系需要地方政府具备更复杂的功能（一）基本公共服务 在我国现阶段包括医疗卫生（或者叫公共卫生和基 本医疗）、基本教育（义务教育）、保障性住房、社 会救助、就业服务，和基本养老保障符合国情 ：把握好尽力而为与量力而行的关系 ； 比较完整 ：应该包括涉及基本民生保障的各个主要领 域 ；覆盖城乡 ：特别是社会养老保险、基本医疗保 险和社会救助要实现城乡全覆盖 ；可持续：就是制度 的设计和财力的保障，要形成一种常规的、长效的机 制 温家宝我国的基本公共服务均等化及其对策我国的基本公共服务均等化及其对策（二）基本公共服务均等化中央政府通过制定相关基本公共服务国家标准,在财政上确保负责提供服务的地方政府具有均等支付这些基本公共服务的能力，确保每个公民不分城乡、不分地区地能够有机会接近法定基本公共服务项目的过程受益对象: 人人可及 财政需求均等公共物品