“大村制”改革的背景、争议与逻辑摘 要：随着城市化进程的深入，农民进城务工或者转变成城市居民的人数日益众多，已造成一些村庄呈现“空心化”急增的趋势。在这种大背景下，内地的广大农村地区开始探索村庄合并，实行大村制改革。在建设社会主义新农村新时期，在大部制和乡镇改革的政策诉求下，大村制日益成为改革潮流。然而，在农村的村民自治体系尚未完善时，如何理性看待政府主导的大村制改革，才更应该引起人们的关注。关键词：大村制；空心村；新农村建设；乡村文明所谓“大村制” ，就是指几千人甚至上万人一个村的制度，就现在我国的村庄人口状况来说，大村制就意味着村与村之间的合并。这似乎也和当前国家正在推动的新农村建设有相互吻合之处。也有学者把“大村制”改革和当下的大部制和省管县改革一道视为的三大目标。一、 “大村制”改革产生的背景在中国几千年的发展历程中，村庄一直是农民生存、生活和生产的基本单位。传统的家族和乡绅统治在乡村自我治理中发挥着主要的作用。自治状态下的中国农村，人口居住分散，村庄面积很小。民风和社会秩序主要依靠封建伦理道德维持和乡绅阶层的调节。社会主义制度的确立使乡绅阶层不复存在，强大的国家权力和意识形态把乡村置于完全控制之下，乡村自治体系随之瓦解。 虽然在强大的意识形态影响力和深度的国家权力渗透的双重作用下，乡村的社会秩序维持基本上保持在相对稳定的状态。但始于家庭联产承包责任制的农村经济体制改革使农户成为相对独立的经营主体和利益主体，原有的基层组织的功能不断丧失，导致大量的农村和社区的社会事务仅仅靠政府包办已不能解决，同时由于民众日益强烈的需求和中央权威建设中国特色社会主义民主政治的需要，传统的控制性管理方式已渐渐失去其合法性。1998 年颁布的中华人民共和国村民自治法 ，标志着村庄治理方式由控制型管理向自治型治理的转变。然而，集权体制和本质的自治逻辑上很难完全一致。完全的村民自治可能会使广大的农村地区相对独立于国家权力体系。在集权制度的思维下，这可能会导致众多分散的村庄很难控制，并导致农村地区的不稳定。政府如何才能更好地把乡村纳入国家权力体系之内，开始引起人们的关注。改革开放以后，伴随着城市化进程的不断深入，农民进城务工或者转变成城市居民的人数日益众多，已造成一些村庄，包括东部沿海发达地区的农村呈现“空心化”急增的趋势。有学者认为我国的“空心村”是在城市化滞后于非农化的条件下，由迅速发展的村庄建设与落后的规划管理体制的矛盾所引起的村庄外围粗放发展而内部衰败的空间形态的分异现象1。结合我国农村、农民和城市化发展的实际，空心村的形成大致有以下原因：第一，农村基层政府缺乏村镇建设规划意识；第二， 农民传统的宅基地私有观念；第三，快速推进的工业化和城镇化；第四，村庄地理位置、环境等自然条件2。在集权思维的影响下，结合这种现实背景，内地的广大农村地区近一时期正在探索村庄合并，这是继十一届三中全会对农村经济改革以及乡镇实行合并之后的又一涉及农村的重大变革。二、学界对“大村制”改革的观点（一）支持说对于当前尚处于探索阶段的 “大村制” ，政情分析家表示，村庄合并是继前一时期中国对于不同省区乡镇实行合并之后推出的又一重大改革。村庄合并将实现资金、资源、人才等方面的优势互补，最终达到农业发展、农民增收、农村稳定。中国著名“三农”研究专家高以诺表示，中央发布的 1 号文件，明确提出“治理农村人居环境，搞好村庄治理规划和试点，节约农村建设用地。继续发展小城镇和县域经济，促进基础设施和公共服务向农村延伸。 ”3“大村庄制”的实行，可以说完全能够适应新形势下的农村治理，更好地建设农村社区，为农民提供更多公共服务，加快推进农村城镇化建设进程。并认为“大村庄制”对于加速农村城镇化建设，构建社会主义新农村具有“起好步” 、 “开好头”的重要作用。村庄合并，既可以使村一级的干部班子职位以及人数大量精简，还可节省大量开支，减轻民众和国家负担。而其真正意义，还在于推动中国农村由村民自治迈入“社区化管理” ，令农 村变成城镇，农民变成市民。（二）反对说中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英在南方日报撰文指出，广东广宁县大并村后，当地出现了一系列水土不服的现象。他反对由中央推行大村制，认为：第一，从农业规律上看，真正的农民并不适合集中居住；第二，对于已经基本脱离农业生产的农村居民来说，与其把他们搬迁到“大村庄” ，还不如一步到位，直接让他们居住到小城镇或更大的城市，免得再过十几年后又一次折腾；第三，集中居住一般会增加搬迁者的生活成本，因此要循序渐进。认为“从更长远发展的趋势看，应该以统筹城乡发展、加快小城镇建设为核心目标来调整农村人口结构、配置公共行政资源。 ”4华中师范大学中国农村问题研究中心教授项继权认为， “有的省份，正在强力大规模推进迁村并点，意欲实现农民大量集中居住，为经济发展腾挪土地空间。如果在没有城镇化的农村也推行这一做法，必然会导致农民生产、生活的巨大不便，而且还会进一步破坏中国乡村文化的风貌。有的地方片面理解中央文件精神，还打着这种旗号建设社会主义新农村，在我看来，这简直会导致一场巨大的灾难。不仅如此，这无法经得起历史的考验，基层必然自动反弹，重设机构。在现阶段，我们很多地方的经济、技术、管理系统还不能满足大村制的要求。 ” 同时他还认为，在很 多地区，村两委干部工资由县财政补贴，村庄合并不会减轻村级财政负担，主要减轻了县级财政负担。同时，合并还可能造成国家对农村公共建设投入的减少。比如说， “村村通”公路工程，合并之前，几个村的村部起码都要修到，合并之后，修到其中一个可能就算是完成任务了。关于精简人员的说法，他说， “延安时期的精兵简政致力于精简上层，充实基层，现在的情况似乎刚好相反，县一级精简不了，就企图精简乡镇一级，乡镇一级精简不了就精简村这一级。在我看来，有点一级一级转移压力的味道。”5三、 “大村制”改革实践的逻辑思考（一） “大村制”改革与社会主义新农村建设2005 年中国共产党十六届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议提出，要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”要求建设新农村。关于对新农村建设的认识，主要有以下几种观点：一是强调村容整治或新村建设、旧村改造；二是强调文化建设；三是强调经济建设；四是强调社会保障体系建设；五是强调农村基础设施建设6。当前农村地区出现的空心村现象确实是新农村建设中应该认真考虑的问题，大村制改革在条件成熟地区可以试点推行。但是有的地方并没能正确理解和把握中央新农村建设“生产发展、生活 宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”目标与要求，缺乏对农村基层的调查，没有形成有针对性的工作方法和工作步骤，简单地将新农村建设理解为搞工程建设，盲目地搞运动，有能力要干、没有能力也要干。他们把农村社区式的“大村制”改革作为新农村建设的核心，将其作为经济发展的基础性工程，甚至很多地方进行政策误导，绑架农民对中央政府建设新农村政策的无知。（二） “大村制”改革与政府官员的权力思维模式纵观改革开放后我国在 1982 年、1988 年、1993 年、1998 年、2003 年、2008 年六次政府机构改革和一些更微观层面的行政改革，往往效果并不明显，甚至越改越糟。究其原因，基于部门利益的权力思维模式可能是最主要的因素之一。由于各级地方政府扮演政策执行者角色，他们拥有天然的信息优势，并借助于这种优势使权力自主性和扩张性能够超越中央政府的控制。不管是乡镇改革还是社会主义新农村建设，如果仅靠地方政府自己的利益冲动和意愿去执行政策，结果往往会违反中央政府的初衷。这一方面来自于地方政府，尤其是政府官员的自身利益，另一方面则来自于中国“唯上不唯下”的压力型体制。在压力型体制下，下级官员的任用权不是来自民众，而是来自上级，地方官追求的不是真正能给农民带来福利的政绩，而是追求一种显性政绩，尽管这种政绩可能损害到农民的福利。正是因为显性政绩后面隐藏的不合 法性，所以地方政府在实现它们时多以运动、强力的方式推行，较少考虑社会和百姓的承受力。当前的“大村制”改革，同样没有摆脱政府权力思维的影响。在社会主义新农村建设过程中，政府是应该承担起相应的责任，但直接干涉村民事务的管理，并将其作为提高政绩，增加晋升资本的手段，显然超越了其应有职能。 “大村制”改革一定要建立在官员行政思维方式的转变上，不然，改革不仅不能产生应有效果，反而会阻碍村民自治制度的实施，成为官员们制造政绩，滥用权力的理由，尤其在地方政府为了创造政绩不断大搞运动和靠强力推进的今天。 “大村制”可以是自发产生的，地方政府不应强制。尤其不能把“大村制”建设作为为官政绩，并把它作为新农村建设不可分割的一部分。（三） “大村制”改革与村民自治精神作为我国基层民主实践的村民自治，尽管还存在很多问题。但从国家政治民主化的进程来看，它具有基础性意义。只有小心呵护这种可敬的自治精神，在具体问题的处理中去完善它，最广大的人民群众的参政议政能力才能够不断提高，为下一步基层自治范围扩大创造和积累有益的经验。当前县乡政府对待村民自治的态度顾虑重重，农村一有个风吹草动，就以维稳或村民素质不足以管理自己为由直接干涉插手村民自治事务，完全把村民自治法抛在脑后。 就“大村制”改革而言，根据中华人民共和国村民自治法第八条规定，村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。并明确规定村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。然而，现实的“大村制”改革，却完全是由地方政府主导的，是一种强制性的命令，并不考虑老百姓实际的需求和意愿。首先， “大村制”改革如何尊重合并村庄村民的意愿，要不要经过召开村民大会进行表决？其次，村民自治的核心精神是村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，而“大村制”改革是否遵循民主决策、民主管理和民主监督的程度来实现？最后，大村制改革的结果是更加有利于村民自治，还是试图把村民委员会改造为一个准政府机构，更加便于政府权力的管理和渗透？（四） “大村制”改革与乡村文明提到农村，人们会把它当作愚昧、落后和封闭的代名词。政府和社会的多种力量都在努力以工业文明或城市文明的标准去改造它，甚至终结它。然而就是这样一个落后的地方却有着我们几乎每个人的美好记忆。阡陌