第八讲政府的产权模糊化倾向 与农民的土地权利罗必良（博士、教授、博士生导师）11 理论准备：公共领域与模糊产权我们对“公共领域”（public domain）的定 义是对Brazel “公共领域”和O.Hart不完全合 同理论中的“剩余权利”的扩展。巴泽尔（Yoram Brazel，1989）：物品存在多种属 性完全界定成本高昂无法得到充分的界 定从而形成所谓的“公共领域”O.Hart不完全合同理论谈判与签约成本存 在未界定的“剩余权利”包括五种类型： 2（1）由于物品存在多种属性，要完全界定物品 的所有属性，成本高昂，部分物品的属性由 于交易费用或技术的限制，无法得到充分的 界定从而形成所谓的“公共领域”纯技 术层面的“公共领域I” （2）尽管在技术上是可以界定的，但由于法律 界定上的成本，或者考虑到法律界定后的司 法成本，会导致物品一部分有价值的属性被 置于“公共领域”（法律不完全性）法 律层面的“公共领域II” 3（3）假定立法权掌握在官僚集团手中，官僚 集团的最优策略将是最大限度地限制属民的 排他性权利。如埃塞俄比亚在1975年的革命后所形成的土地制 度是：不准许农民拥有土地的所有权或签订长期 租赁合同、使用的土地数量不能超出政府规定的 界限、不允许他们按市场出清价格签订购销合同 ，此外政府还反对农民存储剩余谷物、不准雇工 。 这表明所有者的部分产权因为歧视性的法律约 束被迫地留在了“公共领域”。我们称这类 公共领域为法律歧视制造的“公共领域 III” 4（4）当所有权在法律上界定以后，所有者是否 能完全行使他的所有权取决于所有者的行为 能力。 当所有者行使所有权的收益大于行使所有权的 成本时，所有者有激励行使的那部分所有权 便直接构成对其资产的产权； 当所有者实施所有权带来的收益弥补不了成本 的损失时，所有者会自愿放弃一部分在法律 上可以实施的所有权而将其留在“公共领域 ”（契约不完全性）行为能力不完全所 形成的“公共领域IV” 5（5）在所有权通过法律界定后，即使所有者具备行 使其所有权的行为能力，但在产权的实施过程中却 受到行为上的约束。例如，政府在界定农民对土地 的产权时，如果取消了农民对作物品种的选择权和 对农产品的自由售卖权，这两项权利就落入政府制 造的公共领域中行为能力受约束所形成的“公 共领域V” 模糊产权来源于公共领域。我们定义的所谓模糊产权 （ambiguous property rights），是指一类由政府有 意制造的“公共领域III”和通过限制行为主体能力 所形成的“公共领域V”。 它具有两个方面的特点： （1）是指“公共领域”中物品的一些有价值的属性 存在不明确的最终控制权； （2）是政府因素有意制造的，这里排除了技术因素 和所有者真实能力因素所导致的“公共领域”。 62 政府的产权模糊化倾向：政治活动 、扩大公共领域与设租 2.1 三个命题 命题1若对政府权力的控制权平均分布于每个选民 ，那么由选民之间的产权博弈所决定的政府行为是 制定一套中立的对稀缺资源的竞争规则。由此形成 的产权制度将是完整意义上的私有产权制度。 命题2若对政府权力的控制权完全掌握在官僚集团 手中，官僚的最优策略将是最大限度地限制属民的 排他性权利，导致政府行为具有追求公共领域最大 化的特征，形成的产权制度是等级产权制度。 7命题3若对政府权力的控制权由官僚集团和 特殊利益集团所共同分享，政府行为表现为 对经济活动的管制与托管所形成的产权制度将是一种歧视性的法团产权制 度（一方面具有私有产权制度特征因为俱乐 部式的法团产权对俱乐部外部成员具有排他性； 另一方面它又具有等级产权制度特征因为法 团内部的控制权集中于法团官僚层）掌握了控制权的特殊利益集团成员将能获得对非 集团成员资产的部分排他性权利，非集团成员对 其拥有的资产之产权将是残缺的特殊利益集团和官僚集团通过实施歧视性的产权 制度，能够分享管制租金（或含租产权） 。 82.2 政治行为、制造公共领域与模糊产权 当官僚集团控制了政府权力时，官僚集团扩大 自己的排他性权利行为不受其他政治力量的 约束，仅受到法律名义上的约束，也就是官 僚集团的这一行为必须在名义上符合国家的 公共利益。 因此，官僚集团不能将属民资产直接据为己有 ，而只能以政府名义占有属民资产的排他权 相当于将稀缺资源的有价值属性在国家 范围内置于公共领域如农地转为非农用 地的征地权我们称这类公共领域为政府 制造的公共领域。它所导致的结果是对“公 共领域III”的扩大。 9另一方面，政府在产权主体的行为能力上施加 约束。例如，政府在界定农民对土地的产权 时，尽管农民获得了农村土地的使用权，但 如前所述如果取消了农民对作物品种的 选择权和对农产品的自由售卖权（如人民公 社时期的统派购制度），这两项权利就落入 政府制造的公共领域中，从而使得政府能够 摄取工农产品价格的“剪刀差”。它所导致 的结果是对“公共领域V”的扩大。 102.3 设租与寻租l把资产有价值的属性置于了公共领域，公共 领域全部资源的价值也就叫做“租”。设租 与寻租是模糊产权存在的两个方面。l设租是权利个体在政府对经济活动的干预和 行政管理过程中阻止供给增加，形成某种生 产要素的人为的供给弹性不足，造成权利个 体获取非生产性利润的环境和条件。l寻租活动是个体或集团利用合法与非法手段 获得特权以占有租金的活动。 11产权模糊化的本质在于 政府权力控制者运用政府合法的强制性权利来 追求自身的利益，它通过将私人物品界定为 国有或集体所有，制定歧视性的产权制度， 把一部分对有价值资产属性的权利放置到“ 公共领域III”中，从而获取垄断性租金；或 者通过自己所拥有的政治资源禀赋进行行为 约束，实施对弱势群体行为能力的限制，从 而获取“公共领域V”中的不当竞争性租金。 123 产权模糊化背景下小农的土地权利3.1 小农的土地产权：权利范围 小农的土地权利受下列因素影响： 土地属性的复杂性纯技术层面的“公共领域I” 土地权利运作的法律成本法律层面的“公共领 域II” 将土地资源的有价值属性置于公共领域法律歧 视制造的“公共领域III” 农民对土地权利的行为能力不完全所形成的“公共 领域IV” 农民对土地权利的行为能力受约束所形成的“公共 领域V” 13公共领域1技术约 束公共领域2法律成本公共领域4行为能力公共领域3法律歧 视公共领域5约束行 为小农的剩余权利图1 公共领域：农地产权弱化的不同方面伴随技术进步与知识积累，公共领域I具有收缩的趋势；公共领域II与 法律的社会承认及立法的合法性相关；制度知识与行为能力的学习机制也 使公共领域IV有收验的特点。关键是公共领域III和公共领域V易于扩张。143.2 小农土地权利稀释:制度的历史演进 3.2.1 初始的制度安排：国家制造 初期的农地制度是政治的需要。农民以农为生， 以土地为生，土地被视为农民的命根子。中国严 酷的人地矛盾决定了谁赋予农民以土地的产权， 谁就能获得广泛的政治资源与社会支持。因此， 共产党领导的中国革命，一个重要的战略是“打 土豪、分田地”，广泛开展土地改革运动。 土地改革运动从1950年底开始，到1952年底在全 国范围内基本完成。土地改革以后，贫农、中农 占有的耕地占全部耕地的90%以上，原来的地主 和富农占有全部耕地的8%左右。 15l土地改革形成的产权制度无疑是一种土地的 农民私有制。然而，不同的制度形成方式， 所隐含的制度强度是不同的。 l三类土地私有权的获取途径：一是经过自由的交换契约获得产权（产权市场长 期自发交易的产物 ）；二是通过一个国家干预的土地市场在形式上获得 产权（对土地产权自发交易过程中施加某些限制 的产物）；三是通过国家强制的制度安排而完全不经过市场 途径所获得的土地（国家组织社会政治运动直接 重新分配土地产权的结果） 16在第一种情形下，农民有独立的谈判地位，他能够根 据成本收益的合理预期决定是否继续持有或完全让渡 产权。但是，农民的这种独立谈判地位在第二种情形 下打了折扣，而在第三种情形下几乎荡然无存。显然 ，这三类产权的强度具有依次弱化（attenuation）的 特点。所以，完全可以有不同的土地私有制，它们具 有不同的强度，不同的稳定性，并且具有完全不同的 进一步改变的逻辑。中国土地改革形成的土地的农民私有制，既不是产权 市场长期自发交易的产物，也不是国家仅仅对土地产 权自发交易过程中施加某些限制的结晶，而是国家组 织大规模群众斗争直接重新分配原有土地产权的结果 。因此在领导土地改革私有化运动的过程中，国家就把 自己的意志铸入了农民私有产权。当国家意志改变的 时候，农民的私有制的产权制度就必须改变。 173.2.2 剥夺私有权：国家控制的集体产权 1952年土改完成后，农村主要贯彻中共中央 关于农业互助合作社的决议（草案）精神 ，发展互助合作组织。其目的是本着资源互 助的原则，帮助农民解决农具、牲畜不足等 困难。1953年12月，中共中央发布了关于 发展农业生产合作社的决议，确立党在农 村工作的根本任务，就是要促进农民联合起 来，逐步实现农业的社会主义改造。决议设 计的我国农业合作化的路径是，由互助组到 初级形式的半社会主义的农业生产合作社， 再到完全社会主义的高级形式的农业生产合 作社。 181953年，中国开始实行发展国民经济的第一个 五年计划。中国共产党提出了过渡时期总路 线：在一个相当长的时期内，逐步实现国家 的社会主义工业化，并逐步实现国家对农业 、对手工业和对资本主义工商业的社会主义 改造。国家工业化的原始积累主要来源于农 业剩余（压低农产品价格以获取工农产品价 格剪刀差）。到1953年，当以低价格在市场 上获得农产品变得越来越困难时，国家开始 实施“统购统销”政策，并于1958年完成了 这一制度安排。 19在这一制度下，政府垄断了农产品的全部收购 ，并通过城市票证制度控制了食品和其他农 产品的销售。一方面，低价垄断农产品市场 ，可能会导致农民从农业领域的退出；另一 方面，这个制度压低了城市的生活成本，可 能会诱导农民向城市的转移。为了确保农民 从事农业生产，并低价出卖农产品，政府必 须实施相应的政策以限制地区之间和部门之 间的劳动力流动。由此，政府在农业生产的 微观机制上，强行推广集体化政策。于是， 人民公社体制的建立及其土地的集体所有制 为实施政府的经济与行政计划提供了有效的 制度形式。 20由于控制劳动力流动是推行重工业发展战略的关键， 而控制农民自由流动的成本又是高昂的，从而一个 旨在降低政府管制成本的户籍制度于50年代后期得 以建立并延续到今天。 统购统销、人民公社以及户籍制度作为国家获取农业 剩余的三套相互匹配的制度体系，使得集体所有制 经济完全处于国家的控制之下，国家成为了所有制 经济要素（土地、劳动和资本）的第一决策者、支 配者和收益者，集体在合法的范围内，仅仅是国家 意志的贯彻者和执行者。 如果说初期农地产权的私有化是政治的需要，那么随 之而来的土地集体化则既是政治的需要，更是经济 的需要。 21集体产权的国家控制通过土地集体化和政社合 一两个方面的结合而得以实现。 这大致经过三个步骤：第一是重合行政边界和 集体土地边界，使该集体既是一个行政单位 又是一个经济组织。第二是使该集体领导既 是行政官员又是经济组织的管理者。第三是 用命令和服从的行政原则使该领导执行国家 计划。国家由此进入了农村集体经济组织。 国家计划决定该组织生产什么，生产多少和 如何分配。尽管该组织拥有某块土地，但它 并不能决定如何使用。土地的控制权事实上 不在所有者而在国家手里。 223.2.3 农地产权模糊化的方式 农地产权的模糊化是伴随着对农民行为能力的约束进 而通过歧视性的法律约束逐步推进的。 在初期，国家侵蚀农民的土地私有权利，仅仅是通过 政策约束农民的行为能力，