第十五章 政府失灵与微观规制第一节 公共产品人类社会需要各式各样的产品和服务，从总体上看 可以分为两类：一类是一个人和家庭为单位分别提出的 需要，如食品、服装等；另一类是以整个社会为单位共 同提出的需要，例如国防和社区服务。前一类为私人产 品，后一类为公共产品。一、公共产品的基本特征公共产品（Public Goods）是和“私人产品”相对而 言的。相对于私人产品的特性来说，公共产品具有以下 特征：（1）效用的不可分割性（Non-Divisibility）。效 用的不可分割性是指公共产品本身的效用是为整个社会 成员所共享，技术上不能被分割成若干个别部分，分别 归某个个人享用，它具有联合受益和共同消费的特点；（2）受益的非排他性（Non-Excludability）。公共 产品的非排他性是指当公共产品被生产出来后，所产生 的利益不能为个人独享或专有。第一，要将别人排除在 外，技术上做不到；第二，有些可能做到排斥，但排斥 的成本很高，得不偿失；（3）消费的非竞争性（Non-Rivalness）。消 费的非竞争性是指个人或厂商对产品的消费并不排斥、 妨碍其他人或厂商对它的享用，也不会因此减少其他人 或厂商享用该公共产品的数量和质量。非竞争性包含两 方面的含义：第一、产品数量既定的前提下，因消费者 增加对供给者带来的边际生产成本为零；第二、拥挤成 本为零。每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费 数量和质量，这种产品不但是共同消费的，也不存在消 费中的拥挤现象。因此可将公共产品定义为能以零的边际成本向所有 社会成员提供同等数量的物品。正是因为公共产品或劳 务具有上述三个特性，便发生“公地的悲剧”。由上述的 第二和第三个特性，还可以派生出公共产品的另一特征 ，即消费的非排他性。任何人不可能拒绝享受公共产品 的利益，即处于公共产品效应覆盖范围的消费者必然和 自然地受到该产品的服务和影响，而不以其是否希望、 愿意和需要这些消费和服务的意志为转移，或者说，拒 绝享用公共产品是违法的，如居住在一国的公民都要接 受国防保护，也不可能把自己所得到的国防保护转让给 他人。 专栏15-1 公共产品的识别从公共经济学角度看，公共产品可以概括为两种类 型：纯公共产品和准公共产品。 纯公共产品。如果一种物品或者劳务同时具有上述三 项特征，则该物品为纯粹的公共产品。如国防、基础教 育等。这三项特性导致公共产品的消费的不可分割，产 权难以明确，无法运用市场原理来提供公共产品。在市 场失灵的情况下，只能由政府来提供公共产品。这意味 着纯公共产品的供给成本无法通过收费来补偿，只能通 过收税来解决。 下图是我们对公共产品和私人物品的识别。通过识 别，我们可以大致区分以下四种不同类型的物品：既具 有排他性，又具有竞争性的私人物品；既具有非排他性 ，又具有非竞争性的纯公共产品；具有排他性和非竞争 性的俱乐部物品；和具有竞争性和非排他性的公共资源 。也有称公共资源誉俱乐部物品为准公共产品的。混合产品或者准公共产品。在现实经济生活中， 纯粹的公共产品或劳务并不是普遍存在的，更为常见的 物品既非纯粹的公共产品，又非纯粹的私人物品或劳务 ，西方学术界赋予他们一个特殊的名称“混合物品” 。具体来讲，准公共产品进一步又可以分成以下几类： 第一，无排他性或弱排他性，但有一定的竞争性的物品 “公有资源”( public resource )。如公共牧场 、地下水、江河湖海等，一般称为“公共池塘物品 (Common-Pool )”。公共池塘的水谁都能用，但如 为了个人灌溉，所抽用的水就成了私人物品。因此，“ 公共池塘物品”也称“公有资源”。这类物品的私人消费 容易产生负外部性，因此一般采用适当收费的方式加以 限制，例如“资源使用费、税”、对产生的负外部性征收 罚款等手段。第二，有排他性，但无竞争性的物品-排 他性公共产品(excludable public goods)。如本 文中研究的对象水、电、气、暖等公用事业产品，中央 或者地方政府出资兴办的公园、学校以及医院的服务、 娱乐场所、收费道路都属于此类物品 通常存在能够向使用这种物品的个人进行收费的排 他性技术，因而城市公用事业产品具有谁付费谁消费的 特征。这种混合物品若完全当作为公共产品免费供应的 话，会大大增加拥挤成本。第三，可能发生拥挤的公共 产品-拥挤的公共产品。有些物品只符合非排他性的 条件，但不符合竞争性的条件，因为它达到某一使用水 平后会具有竞争性。它所达到的某一使用水平点可称为 拥挤点。在出现拥挤效应之前，每增加一个消费者消费 的边际成本为零。而在拥挤点之后，容纳或供应一个追 加的消费者的边际成本将大于零。这类公共产品可称为 拥挤的公共产品，如拥挤的街道、公路、游泳池、桥梁 、高尔夫球场等。基于这类物品的消费发生拥挤后具有 可排他性，也可以由社会福利或非营利性私人机构来投 资提供，因此“俱乐部物品”亦称“私有-公共产品”。但 这类物品若一开始就完全靠私人商业性投资来提供，会 造成物品供给量过低，导致效率损失或社会福利损失。 这些物品或服务在消费上是共享性质的，这种物品或服 务可以低成本地实现排他性，因此可以叫做局部公共产 品，布坎南称之为俱乐部物品(Club Goods) 。二、公共产品的均衡从理论上说， 任何一种产品的市场均衡均 由其供给和需求决定， 均衡点即为供给曲线和 需求曲线的交点。需求曲线就是该产品消费者 的边际效用曲线， 供给曲线就是该产品生产者 的边际成本曲线， 二者的交点意味着社会边际 收益等于社会边际成本， 此时帕累托最优得以 实现。公共产品的需求分析可以用图15-2来表示 。曲线DA和DB分别代表个人A和B对公共产品 的需求曲线。萨缪尔森称其为“虚假的需求曲线 ”，因为在实际生活中，个人并不会表示他消费公 共产品的边际效用是多少以及愿意付出的价格 。由于公共产品具有非竞争性和非排斥性的特 点，它一旦提供给消费者，每个消费者的消费 量都是一样的，但不同个人对公共产品的效用 评价则不同，也就是说每个人愿意支付的税收 价格是不同的，这样公共产品的社会总需求曲 线是个人需求曲线的纵向相加，DD=DA+DB， 如果假定公共产品的边际成本曲线（供给曲线 ）是SS，则DD与SS的交点决定了公共产品的 均衡产量为Q0，均衡价格为P0，P0=PA+PB， 当社会边际收益等于边际成本时，公共产品提 供的数量达到了最优。因为消费者的出价是与其消费公共产品所获得边际 效用相一致的，所以所有消费者出价的总和就是其边际 效用的总和，即边际社会收益。这样在E点社会边际收 益等于社会边际成本，实现了帕累托最优。因此公共产 品帕累托最优的实现条件可以用公式表示为：MSR= =MSC，其对应的消费量则为个人消费 量的总和，即：G= (i=1，2，I；K=1，2，J+K)比较一下私人产品和公共产品最优供给数量的决定，可 以看出，其基本相同点是都遵循MR=MC的原则，但是 ，它们还是有很大区别的。在私人产品最优供给数量的 决定上，最优标准是每个消费者的边际利益等于边际成 本；在公共产品最优供给数量的决定上，最优标准则是 所有消费者的边际利益之和等于边际成本。三、公共产品与搭便车行为由于公共产品具有非排他性，因而难免会产生搭便 车问题。所谓搭便车，就是指某些个人参与了公共产品的 消费，但却不愿意支付公共产品的生产成本，完全依赖于 他人对公共产品生产成本的支付因此，公共产品的存在给 市场机制带来了严重的问题是；即使某种公共产品带给人 们的利益要大于生产的成本，私人市场也不会提供这种产 品。假如在一个地区建造一个堤坝需要总成本为10万 元，该地区住有100户居民。假设每一个家庭的总财产 为2万元，如果遭受洪水，则一切财产化为乌有，因此 堤坝的潜在收益为2万元。遭受洪水的概率为十分之一 ，所以，堤坝带来的现实收益为2000元，即建造一个 堤坝给每户居民带来的利益为2000元，给这一地区带 来的总收益为20万元，是总成本的2倍。如果100户居 民每家出资1000元来建造这样的一个堤坝，大家的境 况都会改善。但是，如果没有强有力的组织者和协调者 ，这样的好事却不会在自由市场中发生。因为，每户居 民都在想：如果有人出资造起了这个堤坝，即使我不出 任何钱，也照样享受堤坝的好处。也就是说，每个人都想不支付任何成本或支付很低的成 本来享受公共产品，这在经济学上就被称为搭便车行为 。如果有很多免费搭车者，那么堤坝就无法建造起来。一般来说，公共产品覆盖的消费者人数越多，搭便车问题就越严重，公共产品由私人市场提供的可能性就 越小。可见， 由于“搭便车” 问题的存在， 产生了一个典 型的市场失灵的情形， 即市场无力使公共产品的供给和 分配达到帕累托最优。因此， 由政府集中计划生产并根 据社会福利原则来分配公共产品就成为解决“搭便车” 问题的唯一选择了。第二节 公共决策与政府失灵一、公共决策政府的公共决策一般通过投票进行。相对于市场经 济中自发、分散、自由的运行方式，政府职能具有人为、 集中、统一的特色。在市场经济中，决策过程相当简单， 一切都是由市场上供求双方的相互作用决定的。最终决定 商品应当生产多少、如何生产或为谁生产的，是消费者手 中的“货币选票”。在政府的公共决策中，问题就没有这么 简单。在这种决策过程中，公共政策的取舍、公共开支的 多少，都由选民或选民代表投票决定。哪一种方案得到大 多数人的赞同就能够实施。这种每人一票的决策方式是公 平的，但不一定是有效率的。因为在决策过程中产生了两 个问题：一是关于偏好显示的问题，二是关于偏好加总的 问题。1、偏好显示问题在公共决策过程中，基层选民的投票与经济市场 中的货币投票完全不一样。人们在经济市场中的货币投 票可以分次进行，从而可以比较精确地表示自己对于各 种商品的真实偏好。但是，在政治市场上，基层选民只 能一次性地进行一揽子投票，他们不可能就每一项公共 决策进行投票，因而也就无法真实显示他们的偏好。比 如说，公共产品的供给是一个集体选择的行为，因而它 要求个人的偏好加总在先，公共决策在后，这与私人部 门中个人决策在先，偏好加总在后是不一样的。考虑到 个人在政治市场中偏好显示的非真实性，这种加总是极 其困难的。 有一种观点认为，如果政治市场的代理人政治家具有较高的决策水平，从而可以区别帕累托有 效点与非有效点，那么加总的困难就会由于他们的英明决策而得到解决。但是，由于在既定的生产可能性边界上 存在多个帕累托有效点，当政治家不知道真实的由个人 偏好加总而形成的社会福利无差异曲线时，他们所选择 的帕累托有效点并不一定是最优的。然而，更多的人则倾向于另一种看法，即由于政治 家也是追求个人私利的普通人，再加上公共决策的委托 代理所造成的政治家权力的实际扩大，使得他们致力于 牟取个人的利益，而不是通过精确加总个人偏好，作出 合乎全体选民利益的公共决策。这样就可能产生以下结 果：第一、在实行民主政治体制的国家中，政府官僚的 偏好就是全体选民的偏好；第二、在集权国家中，统治者的偏好就是全体人民 的偏好；第三、在专制国家中，独裁者的个人偏好就是整个 社会的偏好。2、偏好加总问题阿罗不可能定理偏好加总问题把选民所表示出来的千差万 别的偏好如何集中起来， 形成统一的公共决策 。由于政府的公共决策会影响每一个人的福利 ， 因此， 理想的状况应该是政府通过加总个人 偏好所形成的社会选择， 应真实地反映出社会 中个人的偏好， 即政府决策应与个人偏好相一 致。但实际上， 与偏好显示相比， 偏好加总面 临更大的困难， 投票悖论就是这种困难的最好 说明。投票悖论最先由法国哲学家康德尔赛于 年提出， 美国经济学家阿罗利用集合论对其进行论证并将其一般化。投票悖论指的是在投票 人偏好为多峰形的情况下， 会出现循环投票而无法取得政治均衡。投票悖论的实质是说，如果 社会中所有人都具有可传递的偏好，但整个社会 的偏好却是不可传递的，这意味着无法由个