内部审计规范的解析 与背景分析1 1第一章：内部审计的法律法规l为了推进内部审计：法制化 制度化 规范化2 2一、审计法 伴随企业改革和证券市场发展，我国内审工作的法律 规 范也日益健全。1994 年，我国颁布中华人民共和国审计法， 对 内审工作给予了一定的法律地位。1995 年国家审计署 发 布了关于内部审计工作的规定，对内部审计机构 、人 员、职责权限等作了进一步具体规定。第十届全国人大常务委员会第二十次会议2006年2 月 28日修订通过了中华人民共和国审计法，自2006 年6 月1日施行。其中第二十九条规定： “依法属于审计机关审计监督对象的单位，应当按照 国家 有关规定建立健全内部审计制度；其内部审计工作应 当接 受审计机关的业务指导和监督。” 3 3l 这就为完善内部审计立法奠定了法律基础。修订后的审计法再次明确要建立健全内部审计制 度，审计机关要对内部审计的业务进行指导和监督 。这个规定不仅仅是从内部审计作为国家审计的基 础必须建立健全这个角度提出了要求，而且也明确 了部门单位和企、事业组织应当实行内部审计监督 制度。有这样的立法精神，就为贯彻落实审计法 建立健全内部审计的配套制度奠定了法律基础。4 4l 对于修订后的审计法第二十九条规定， 很多从事内部审计协会工作甚至审计机关的同志和 内部审计人员认为这一表述不解渴，没有把应当建 立健全内部审计制度的单位全部包含进去，甚至有 的同志认为比原审计法第二十九条退步了等等 。这些理解和认识，我认为是不够准确和全面的。 审计法的立法主体是审计机关，立法原则是规 范审计机关的职责、权限和责任等。第二十九条只 能从审计机关监督对象的角度对内部审计做出规定 ，不属于审计机关监督对象的单位的内部审计工作 ，审计法不能做出规定。5 5l 实际上，新修订审计法第二十九条，比原 审计法第二十九条的“国务院各部门、国有的金融 机构和企事业组织，应当按照国家的有关规定建立健 全内部审计制度。”的规定，扩大了应当建立健全内 部审计制度的单位范围。另外，从2000年起审计机关为有效履行对内部审 计业务指导和监督这项职责，积极探索了通过内部审 计协会为广大会员提供职业服务的方式来推进内部审 计工作发展这样一个路子。这个方式既坚持了对内部 审计业务的指导和监督是审计机关法定职责这样一个 原则，同时也借助内部审计职业组织的力量，放大了 审计机关指导和监督内部审计业务的能力。实践结果 表明，这种方式不仅缓解了审计机关指导和监督内部 审计的力量不足与内部审计快速发展这样一个矛盾， 也为扩大内部审计制度的社会覆盖面开辟了有效途径 。 6 6l 那么，在这次审计法修订过程中，审计署 最初提出的审计法修订稿里，是有明确内部审 计行业组织的法律地位的规定的，而全国人大常委 会通过的修订后的审计法却没有这一内容。在 此，我介绍一点情况。全国人大法工委对增加明确 内部审计行业组织的法律地位的规定，是有不同意 见的。协会领导与全国人大法工委的有关负责同志 进行了沟通，向他们介绍和解释了在审计法中 规定内部审计行业组织的法律地位的必要性和重要 性。但他们认为，内部审计不是一个行业；在立法 要求上，一般也不对行业类组织做出规定；规定审 计机关对内部审计的业务指导和监督，也能够涵盖 通过内部审计的自律组织对内部审计进行指导和监 督。 7 7l 协会正积极争取在审计法实施条例中明确 内部审计职业组织的法律地位。但这也要受审计 法总体框架的约束，不能突破审计法的总原 则。为此，我们提出的具体表述是“审计机关对内 部审计的业务指导和监督可委托内部审计职业组织 实施。”审计署已基本同意这一表述，我们也正在 和审计署法制司一道与国务院法制办进行沟通和协调，争取他们同意我们的意见。 8 8二、审计署关于内部审计工作的规定审计署也出台有审计署关于内部审计工作的规定，对协 会工作也有明确的表述，这些都是属于内部审计工作的法规 体系。现行的审计署关于内部审计工作的规定（2003年）中规 定：“内部审计协会是内部审计行业的自律性组织，是社会团体法 人。全国设立中国内部审计协会，地方根据需要和法定程序 设立具有独立法人资格的地方内部审计协会。”“内部审计 协会依照法律和章程履行职责，并接受审计机关的指导、监 督和管理。”9 9l三、内部审计准则为了推进内部审计规范化建设，提高内部审计工作质量，中国内部审计协会于2000年2008年，先后制定了内部审 计基本准则、内部审计人员职业道德规范、27个具 体准则和2个实务指南，近期将发布2个具体准则和1个指南 。目前，已初步形成了以基本准则为指导，以具体准则为主线，兼顾特定业务操作指南，适应我国内部审计发展进程， 科学性、现实性和前瞻性相统一，能够独立实施和执行的 ，与国际内部审计准则趋同的中国内部审计准则体系。我 国内部审计规范化建设取得了阶段性成果。1010l 今后，内部审计准则制订工作，将按照协会 2006至2010年工作规划提出的“发展完善”与“引 导实施”并重的原则，加大推进“实务指南”的起 草和制订工作力度。今年将着手制定内部控制审计 、经济责任审计等四个实务操作指南。内部审计准 则体系的建立是内部审计法制化、制度化、规范化 建设的重要举措，对规范内部审计行为、提高内部 审计质量、维护内部审计人员的权益具有极其重要 的意义。内部审计机构与人员应当提高对贯彻执行 内部审计准则的认识，在工作中认真贯彻执行内部 审计准则，这是贯彻审计法的具体体现。1111四、其他相关法规综上所述，我国内部审计工作是由国家审计机关进行业 务指导和监督，中国内部审计协会具体实施。与此同时，会计法、中国人民银行法、商 业银行法、上市公司章程指引、上市公司治理准 则、信托投资公司管理办法、国有重点金融机构 监事会暂行条例、国有大中型企业建立现代企业制度 和加强管理的基本规范、企业国有资产监督管理暂行 条例等相关法律法规也都根据市场经济发展的需要陆续 出台，都对内部审计工作做出了相应的规定，有力推动了 内部审计工作的发展。 1212l2001年国内银广夏、东方电子等公司会计舞弊案件爆 发，国内投资者损失惨重，国内上市公司的治理和会计诚 信 成为社会关注的焦点。中国政府和有关监管机构也加大了公司治理的力度。 2003年国务院国有资产监督管理委员会成立更把推进国有 企 业的公司治理作为重要任务。2004年国资委召开中央企业 负 责人会议，特别强调要加强内部审计，并建立风险管控体 系。国资委颁布了中央企业内部审计管理暂行办法（ 国 资委令第8号），在管理办法中明确了国有控股公司和国 有独 资公司，应当根据完善公司治理结构和完备内部控制机制 的 要求，在董事会下设独立的审计委员会。 1313l2005年11月，国资委召开的中央企业内部审计工作会议 上，国资委主任李荣融作了重要讲话，深刻阐述了加强审 计 监督工作的重要意义。2006年2月，国资委发布中央企 业经 济责任审计实施细则。国资委发出通知，要求切实采取 有 效措施，加强中央企业内部审计工作。 14142006年6月国资委出台了中央企业 全面风险管理指引。第十条 企业开展全面风险管理工作应与其他管理工作紧密结合 ，把风险管理的各项要求融入企业管理和业务流程中 。具备条件的企业可建立风险管理三道防线：即各有关职能部门和业务单位为第一道防线；风险管理职能部门和董事会下设的风险管理委员会为 第二道防线；内部审计部门和董事会下设的审计委员会为第三道防 线。15152008年6月28日，财政部、证监会、审计署 、银监会、保监会联合发布了企业内部控制 基本规范（以下简称基本规范）。基本规范 自2009年7月1日起先在上市公司范围内施行 。l第五条 企业建立与实施有效的内部控制，应 当包括下列要素：l（一）内部环境。内部环境是企业实施内部控 制的基础，一般包括治理结构、机构设置及权 责分配、内部审计、人力资源政策、企业文化 等。1616l第十五条 企业应当加强内部审计工作，保证 内部审计机构设置、人员配备和工作的独立性 。l内部审计机构应当结合内部审计监督，对内部 控制的有效性进行监督检查。内部审计机构对 监督检查中发现的内部控制缺陷，应当按照企 业内部审计工作程序进行报告；对监督检查中 发现的内部控制重大缺陷，有权直接向董事会 及其审计委员会、监事会报告。1717l第四十四条 企业应当根据本规范及其配套办法，制 定内部控制监督制度，明确内部审计机 构（或经授权的其他监督机构）和其他 内部机构在内部监督中的职责权限，规 范内部监督的程序、方法和要求。1818l2007年12月29日，北京市国资委发布 北京市国有及国有控股企业内部审计管 理暂行办法1919第二章 国内外内部审计准则的发展历程2020一、 国际内部审计准则（一）1978年发布世界上第一个内部审计准则 内部审计专业实务标准（IIA基本准则）。1、 准则的目的 帮助向其他人传达内部审计的职能、范围、 功能和目标 统一全球范围的内部审计 促进内部审计的持续改善 建立对内部审计业务统一衡量的基础 提供一种媒介，使得内部审计可以被完全认 可为一种职业21212、 准则的精神内部审计是一门艺术，五大类二十五个小类 构成的基本准则是内部审计这门艺术的基本 规则。 基本准则的贯彻受内部审计部门履行职责的 环境制约，所以，准则的焦点不是聚焦在个 人身上，而是聚集于一系列团体，包括设置 内审部门的组织、内审部门本身、内审部门 主管以及个人执业者。 基本准则是一个完整的体系，其中最重要 的是“工作范围准则”。 内部审计为整个组织提供服务，而不仅仅是 为管理层提供服务。22223 、内部审计准则说明书 控制的概念与责任 结果沟通 舞弊的预防、检查、调查和报告 质量保证 内外部审计师的关系 审计工作底稿 与董事会的沟通 分析性复核程序 风险评估 对营运及专项规划实现既定目的和目标的评 估2323 混合意见 审计计划 对已报告的审计发现的追踪 内部审计词汇表 督导 遵循政策、计划、程序、法规及合同的审计 对外部审计质量的评估 利用外部专家的服务2424（二）2001年以后：建立国际内部审计职业实务准 则框架l1、 新准则的目的及其重大修改 为支持和推动增值型内部审计活动提供一个灵 活的架构 勾画出通行全世界的内部审计实务原则 促进优化的组织流程和运营 建立一个质量保证机制以确保准则的遵循 以高质量内部审计服务的全球性声望为基础， 在市场上赢得“首选的提供者”的认可2525本次是对1978年准则的本质性修改，明确引入 咨询职能，本次修改涵盖了以下几方面：l信息技术风险l计算机辅助审计工具l对治理程序的审计l扩大的、与职业道德规范相关的职责l与内外部客户更为紧密的沟通l确保审计工作符合准则的要求l评估审计结果发布的意义l识别在确认审计服务中产生的咨询服务的机会2626l2、 实务准则框架的构成基本准则和职业道德规范（强制 性规范）实务公告（ IIA强力推荐）发展与实务帮助（ IIA制定或认可的有 用参考资料）2727内 部 审 计 定 义确 认 服 务 实 施 准 则职业道德规范咨 询 服 务 实 施 准 则属性准则工作准则实务公告发展与实务支持内 部 审 计 定 义2828l（三）从PPF IPPF （专业实务框架） （国际专业实务框架 ）IPPF 于2009年1月发布2929（四）属性准则的构成内部审计的宗旨、权力和职责独立性和客观性专业素养和职业谨慎质量评价与改进程序3030（五）工作准则的构成内部审计活动