外储划转财政论之基础外储划转财政论之基础最近，有学者建议将外汇储备从中央银行转移至财政部，以达到两个目的：提高外汇储备 经营管理的绩效，同时做到还汇于民。这是一个有意义的话题，值得进一步思考和讨论。首先，谁管理外汇储备通常是由谁干预外汇市场决定的。在美国、日本和英国，财政 部负责外汇储备的经营管理，同时这些国家干预外汇市场的主体也是财政部（各国中央银 行都是干预的具体执行者，美联储还承担一半的干预资金）。也就是说，如果是财政部出 资在外汇市场上购买外汇形成外汇储备，那么由财政部管理外汇储备就是顺理成章的。与 之相对，在中央银行出资干预外汇市场的国家或地区，外汇储备都由中央银行经营管理。 这方面的代表性国家有俄罗斯、澳大利亚、欧元区国家等。上述国际经验表明两点：一是外汇市场干预主体决定了外汇储备的归属，也决定了外 汇储备由谁掌控；二是无论是外汇市场干预主体，还是掌控外汇储备的主体，国际上都没 有统一的模式。其次，在中央银行干预外汇市场已形成外汇储备存量的条件下，再转移给财政部的影 响应全面考量。主张者认为，通过发行特别国债，将外汇储备由中央银行转移给财政部， 不会增加财政负担。其实并非如此。置换后，中央银行的资产负债表不变，财政部的资产 负债表扩张，这会增加财政负担。在成立中国外汇投资公司时，财政部明确说明：特别国 债虽不列入一般预算，但仍然属于政府债务，按照国债余额管理办法，应列入年末国债余 额限额。也就是说，如按建议，财政部用特别国债置换中央银行 1.5 万亿美元的外汇储备， 将需要发行超过 9 万亿元特别国债。这将超过现有约 7 万亿元的国债余额，也会一次性将 中央政府债务占 GDP 的比重增加 18%！从财政角度看，特别国债虽然对应着外汇资产，与为赤字融资而发行的普通国债不同， 但同样也面临还本付息压力。在中国外汇投资公司成立时，为置换 2000 亿美元的外汇，财 政部发行了 1.55 万亿元的特别国债，这些国债的期限为 10 年或 15 年，利率超过 4%。利 息由中国外汇投资公司的收益弥补，但到期时如何偿还本金？很大可能是继续滚动发行国 债，借新还旧；但归根到底，只能靠未来的税收偿还未来债务。如果未来增税，又会带来 紧缩效应，导致居民和企业部门收入或财富缩水。从另一个角度也可说明置换的影响。近年来，主张财政出资干预外汇市场的一个理由 是，财政的钱和中央银行的钱是不同的，财政发债购买外汇需要拿将来的税收偿还，而中 央银行购买外汇几乎没有成本，因为可以创造基础货币。也就是说，财政购买外汇储备不 直接导致基础货币的投放，这也是其优点所在。如果基础货币不增加，那么国债就只能用 未来的税收偿还。设立中投公司时，财政部也特别指出，财政发行特别国债购买外汇，有 别于央行通过投放货币购买外汇的做法，可以适当减缓货币供应量过快增长趋势。但没有 无源之水，财政购汇的钱如果不来自中央银行，就要靠未来税收弥补。再次，中央银行资产在性质上与财政资产不同，不能混同。建言者认为，外汇储备与 财政资产一样，都是公共资产，可以转移合并。历史上，现代中央银行的基础之一就是要 保持一定的独立性，与财政划开界限。目前，中央银行的外汇资产是货币发行的准备，其 资产质量和多少对中央银行公信力有较大影响。最后，将外汇储备转移给财政部的必要性不太突出。国际上较少讨论财政部和中央银 行管理外汇储备孰优孰劣，更多讨论集中在外汇管理的具体方式上，比如成立主权外汇投 资基金，如何配置资产等。这是因为，外汇储备无论是由财政掌控还是由中央银行掌控， 都可以增加透明度、分拆经营、委托经营等，这些方面已有不少实践。目前体制下，中央 银行盈利（包括经营外汇储备的收益）已上缴财政部，财政部完全可以将其与养老金账号 挂钩，实现投资收益共享，且不需要再经过兑换环节。（作者为经济学博士、经济金融学 者）