五、城市规划中的公民参与基于城市社区的公民参与基于城市社区的公民参与1964年的“经济机会法”中有社区行动计划（CAP）的 条款，要求保证贫困居民能够“尽量有效地参与”社区发 展项目，“模范城市”计划也呼吁“广泛的市民参与”， 但是，这些要求遭到地方政府官员的抵制。市长和市议会 控制着社区行动的组织机构，邻里居民的代表只能在这些 机构中占据少数名额，发挥咨询作用，或者在有关听证会 中发表意见。另外，即便是有限的参与，也被联邦项目管 理机构设置了许多限制，如果没有专业人士的帮助，贫困 和少数族裔邻里居民很难完成申请程序；对于申请成功的 项目，普通居民的参与也无法对项目实施产生实质性的影 响。这样的公民参与均被人称为象征性的，只不过程度不 同而已。尽管这样，这一阶段也不乏公民参与城市治理过 程并取得成效的案例。在康涅狄格州的纽黑文，成立于50 年代初期的公民行动委员会（CAC）成为以市长为领导的 城市再开发的核心机构，构筑了新型的市民与城市政府的 伙伴关系。这个草根组织包含了社区生活中的各类人物， 这些社区代表成为纽黑文城市更新得以成功的民主基础。 由于政府的高效和公民组织的积极参与，纽黑文声名雀起 ，虽然城市规模不大，却成为全美争取城市更新预留资金 最多的城市。 操控（Manipulation）在公民参与的名义下，人们被置于一个实质为橡皮图 章的咨询委员会中，接受“教育”、提供支持。这一橡皮 图章机构一般被称为“公众咨询委员会（CACs），由社 会精英人士组成。这些委员会或者下属委员会，都是在 为“城市更新计划”服务，是官员们教育、劝说公众的机 构，这一过程以“收集信息”、“公共关系”之名披上合法 的外衣。还有一种官方机构叫“社区行动机构（CAAs），这些 机构在邻里社区创设了所谓“邻里理事会”或“邻里咨询集 团”，但这些组织没有法宝授权和职能。官方的社区行动 机构只是利用这些组织的名称，来证明“草根群众”参与 了联邦政府的社区发展项目。他们以争取联邦援助资金 建设社区公共设施为号召，获得社区居民的签名。但是 ，社区居民并不知道这一公共设施是否需要，也不知道 这一设施包给了市长了小舅子建设，或者由原来城市更 新机构的旧官僚为项目指导者。什么是公民参与 基于城市社区的公民参与通告（Informing）合法的公民参与的第一步，是告知公众他们 的权利和责任、以及他们的选择。但是，实际 上公民参与被当成了官员向公众的单向情况通 告，公众没有反馈的渠道，也没有谈判的权力 。在这些情况下，特别是在规划的最后阶段向 公众通告时，人们几乎没有机会去影响“为了他 们的利益”而设计的项目。这种单向通告最为常 见的方式是新闻、小册子、海报和情况通报。什么是公民参与 基于城市社区的公民参与咨询（Consultation）常见的咨询方式是态度调查、邻里会议和公 开听证会。如果当权者让听取公众意见的程序 到此为止的话，所谓参与仍然是件装装门面的 事情。参与只是看看有多少人来开了会、带了 多少宣传册子回家、或者回答了几个问题。公 众在这一活动中所得到的，是他们“参与了参 与”，这也成为当权者听取有关民众的意见和 情绪的证据。什么是公民参与 基于城市社区的公民参与安抚或介入（Placation）这一阶段公众开始有了一些影响，但象征性 的痕迹仍然明显。安抚最常见的作法，是让一 些经过挑选的有影响的穷人，加入到CAAs、 或者其它公共机构如教育、治安和住房委员会 。这些人如果无法有效代表他们所在社区、或 者旧的权力精英占据多数，那么弱势群体就容 易就会被弃于一旁。比如在“模范城市”的咨询 或规划委员会中，公众被允许提出建议或计划 ，但是当权者保留对这些建设、计划的最后裁 判权，决定是否采纳。公众在实质上介入的程 度，取决于两个因素：他们明确申述所关切事 项时得到的技术援助的质量；社区组织起来表 达那些关切的程度。什么是公民参与 基于城市社区的公民参与伙伴关系（Partnership）参与的这个台阶，意味着通过谈判，权力在 公众和当权者之间的再分配。双方同意通过联 合政策委员会、规划委员会以及其它寻求出路 的机制，分享规划和决策的责任。当社区能够组织起来获得自己的权力基础、 并具有负责任的领导者的时候；在公民团体有 财力支持其领袖全职尽责的时候；在公民团体 有资源雇用技术人员、律师和社区组织者的时 候，伙伴关系就能够高效运转。什么是公民参与 基于城市社区的公民参与授权（Delegated Power）公民与官员之间的谈判机制有时也会导致在 一个特定的规划或项目中，公民在决策时占据 了主导地位。这时，参与的阶梯到达了转折点 ，公民承担起针对他们的项目的责任，把握了 决定权。为解决分歧，当权者需要启动讨价还 价的程序，而不仅仅是对压力的回应。授权的另一种模式，是当公民和当权者势均 力敌、无法通过谈判弥合两者之间的分歧时， 授予公民一方否决的权力。这一模式是谈判的 结果，而不是法律的规定。什么是公民参与 基于城市社区的公民参与公民控制（Citizen Control） 公民参与发展到公民控制阶段，具有两个特点 ：一是公民不但参与政策的制定，还参与政策 的实际操作，进入公共项目的实际管理过程； 二是扩大了参与政策过程的公民的范围，将低 收入阶层的市民纳入参与过程。这两个特点， 尤其是前者，对公民参与的组织化程度提出了 更高的标准。由于对城市破败社区的财政资助 ，具体到了一个个邻里街区，这些邻里街区的 居民为了使联邦资金更多、更有效地用于经济 复兴，改善邻里社会状况，纷纷建立自己的邻 里组织，与城市政府与商业机构进行合作。组 织化程度的逐步提高，也是公民参与发展到一 定阶段的必然产物。什么是公民参与 基于城市社区的公民参与公民控制（Citizen Control）60年代末期之后，公民参与的制度化程度不断 提高，通过组织与赋权，大量社区发展社团法人 （Community Development Corporations, CDCs ）通过联邦援助项目直接获得了资金，并得以独 立使用这些项目资金，与城市政府和私人企业共 同发展出社区治理的组织间网络。CDCs的建立应该达到三个主要目标。首先，作 为政治机制，它应该为贫困人口控制自己社区生 活的重要方面提供有意义的政治参与渠道；其次 ，作为服务组织，CDCs须提供社区必需的服务， 而不是接受表面上的福利施舍；第三，作为一种 经济机制，CDCs可以通过投资社区商业，促进社 区经济发展。 什么是公民参与 基于城市社区的公民参与近来，吸引穷人创制真正的所有权并实 质性参与城市建设的最见成效的方式之一 是通过谈判签订协议。地方政府与贫民窟 居民同意一起为实际项目工作，双方都为 项目出力。这样，穷人可以提出他们的意 见，并获得重视，然后就这一交易进行谈 判，并形成协议。在这种时候，非政府组织在帮助穷人组 建类似贫民窟联盟和其他社区组织这样的 民主组织方面发挥重要作用。然后，非政 府组织可以争取地方政府承认这些民主组 织，并为之提供指导，帮助双方协调立场 。公民参与的国际经验公民参与的国际经验在孟买，印度铁路公司需要将数千个家庭从紧邻 铁轨的土地上清理出去，因这些房屋限制了火车的 速度。经济与铁路贫民窟联盟的讨论，只要能够在 其收入来源地不远的地方获得有保障的土地使用权 ，大多数居民愿意搬走。在当地一个非政府组织“地 区资源中心促进会（SPARC）的支持下，联盟与政 府部门之间进行了谈判，制订了一个重新安置计划 。所有需要重新安置的人都参与了动迁时间、动迁 安排、迁往地点选择、重新安置地点管理的确定。 大约6万人被重新安置，不需要动用暴力，也不用出 动警察强制实施动迁。通过浦那和孟买城市政府与贫民窟居民组织（包 括印度妇女联合组织）之间的协议在贫民窟地区建 造了数百个为社区设计、建造和管理的厕所和冲洗 设施。这些设施比政府建造的厕所质量更高、管理 更好，但成本却一点也没有增加。资料：城市贫民社区与 政府之间的谈判协议