义务教育经费投 入体制改革与经 费管理 国家教育行政学院 教育行政教研部主要内容v义务教育投入体制改革进程 人民教育人民办，人民教育政府办，政府全面保障v新义务教育财政体制的政策解析 义务教育的政策基础 义务教育新机制的政策选择 义务教育财政新体制前后比较v新义务教育财政管理过程 财政原则：充分、公平、效率 财政管理v义务教育财政体制的国际经验讲座的目的了解当前义务教育财政政策的基本要 点，了解基于财政基本的管理过程 ，为教育行政中的规范管理提供一 些思路一、义务教育投入体制改革进程1“人民教育人民办”阶段（1986年-2001年以前）：税费改革前，农村义务教育投入来源于四个渠道：（1）县级以上财政（地级以上政府的教育支出（补助专款）只占12%，县级政府支出占9.8% ，乡镇村占78.2%，1998年）（2）乡镇政府财政（3）农村教育费附加（4）教育集资（5）收费义务义务 教育政府间财间财 政责责任分担:1986-2000中央省县县镇镇村教师师工资资 主要责责任公用经费经费中学 小学校舍维维修与 改造中学小学配套项项目转转 移支付扶贫贫、两 基攻坚坚工 程等专项专项 转转移支付省配套中 央，也有 省自己的 扶贫专项贫专项2“人民教育政府办”阶段：税费改革的瓶颈2001年，国务院下发的关于完善农村义务教育管理体制的通知明确了 以县为主的管理体制。政府逐渐承担了农村义务教育的主要投入，其中 最主要的是乡财政上解，教师工资由县级财政统发。县级政府财政支出（2004年，政府预算内农村义务教育经费比例达到80.6%）农村教育集资和教育费附加（2005年全部取消）中央及省教育转移支付项目经费收费农农村义务义务 教育经费经费 支付间间分担：2001-2006 中央省县县镇镇村教师师工资资贫贫困地区 补补助贫贫困地区补补 助教师师工资资公用经费经费分担责责任主要责责任校舍建设设与维维 修专项转专项转 移 支付专项转专项转 移支 付新建房负负有筹 集资资金责责任为为新建校 舍提供用地生活补补助金专项转专项转 移 支付免费费教科书书专项转专项转 移 支付政府全面保障阶段：2006年新义务教育法颁布v国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照法律规定予以保障。v国务院和地方各级人民政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例。v义务教育经费投入由国务院和地方各级人民政府“分项目，按比例”共同负担。关于经费的共十四条地区政府间分担的农村义务教育支出项目：2006年以后地方承担免学杂费公用经费校舍改造 维护免费课本寄宿制学 生的生活 补助中央地 方中央地 方中央地方中央地方西部8020802050501000 100中部6040604050501000 100东部贫困 地区不同省不同标准01000100100时间进 程06年西部 07年完成2009年出 台中央标 准,2010年 全部到位06年启动08年开始二、新义务教育财政体制的政策解析v（一）义务教育的政策选择基础现代社会，各国宪法中都明文规定，受教育是公民的基 本权利人力资本理论证明，实施义务教育，在经济上是很合算 的义务教育是国际普遍的国家政策选择：高收入国家9.6年 ，中等收入国家8.5年，低收入国家7.2年。印度8年，巴 西8年，印尼6年，埃及8年受教育水平高的妇女的代际影响v直接影响生育率v影响婴儿的死亡率和儿童的成长质量v孩子的受教育水平更高，成绩明显更好印度女性受教育程度与总生育率印度母亲受教育程度与婴儿5岁以下死亡率不同地区不同阶段教育投资回报率地区社会收益个人收益初等教 育中等教 育高等教 育初等教 育中等教 育高等教 育亚亚洲16.211.111.020.015818.2欧洲/中东东/ 北美15.69.79.913.813.618.8拉丁美洲/加 勒比海17.412.912.326.617.019.5OECD8.59.48.513.411.311.6非洲撒哈拉25.418.411.337.624.627.8世界平均18.913.110.826.617.019.0人力资本理论的政策意义v对各级教育的投入都是合算的v对初等教育的投入最合算，特别是不发达地 区v各级教育政府与个人分担比例应该有所不同v提高妇女受教育程度，将明显改善国家的人 口素质（二）我国义务教育政策选择过程v1986年，义务教育法出台，对我国义 务教育制度的建立和九年制义务教育的普 及起到了重要的法律保障作用。v2003年，国务院将义务教育法的修订作为“ 需要抓紧研究、条件成熟时适时提请审议” 的立法项目列入当年的立法计划。在2003年3月举行的十届全国人大一次会议上 ，代表提出的涉及义务教育法修改的议案有近 六百人签名，这在全国人大的历史上是罕见的v2006年7月1日，新的义务教育法出台我国公共财政体制改革 对义务教育的影响公共财政含义：公益事业取向；十七大民生报告分税制：1993年的分税制，中央和地方财权开始分离， 但事权并没有划分，包括教育的大部分社会公益事业大 都由地方政府承担，事权下移，财权上移很明显2001年税费改革使得农村义务教育举步维艰局面浮 出水面，在党的 “代表最广大人民利益”执政纲领指导下， 义务教育在社会公益事业中率先纳入全面保障范围2006年，农村义务教育保障新机制当那么多的孩子高兴地呼喊：我们终于可以读书了。可 爷爷却哭了的时候，2003年终于使中国的教育收费问 题如同火山般爆发了出来，中国还有那么多因缴不起学 费而上不了学的孩童。（三）义务教育财政新体制前后比较v改革前义务教育经费问题 1、经费困难：86年的义务教育法没有整个国 家财力和各级政府财力的测算和保证，随着普九 的推进，必然归结到由于经费问题而很难继续， 特别是农村义务教育。v2004年，50%以上地区存在农村学校公用经费困难， 58%危房改造资金不能落实，普九欠债普遍，并且额 度高（30个省174个地区中73%借债，11个地区债额 148.3亿）2004年农村义务教育经费问题2、义务教育财政体制不顺，导致教育政策要求与实 际办学情况脱节：由于缺乏常规的上级政府财政转移支付制度，义务教育 经费基本取决于城区、乡镇等基层政府的财力地方政府更多关注经济发展，财政不规矩，“书记定调子 ，市长定盘子，财政局长写稿子”教育财政管理不规范：挪用教育财政性资金教育部门领导充分挖掘“企业家”创新能力，寻找各种 财源：一是不停说服主管领导或财政部门，能否要些预 算外，二是请其他部门支持，三是借债，四是收费教育部门面对狭窄的政绩评价指标，行风评议和领导评 价都以社会舆论高考指挥棒为导向，忽视教育政策和教 育规律。v地区和城乡差异巨大v区域内教育不均衡1952年-1994年出台的 重点校政策，持续了50多年的“马太效应” 的资金分配办法v教育乱收费、欠债：事业单位的改革，学校 自行创收，创收原则由学校自行支配，只要 可能获得的资源都有学校去敢试。导致学校 收费的原因教育内和教育外部有11个v新义务教育财政体制的特征从追求多数人入手，到现在关注不能入学的少数和追求 均衡化；必将走向关注产出和充分。财力的保障：新义务教育财政机制有了充分的财力做后 盾和保证。预计到2010年，中央和地方财政将分别拿出 1258和924亿支持免费义务教育。我国2006年的财政收入 已经达到3.93万亿元，1986年的GDP为2004亿元。v从2001年到2005年，中央投入90亿农村中小学的危房改造工程 政府职能的转变规范的财政管理体制可不可以问几个问题v交不起电费，有电不敢开灯的（38%）v粉笔论支发放的（32%）v仍然使用危房的（41%）v学生上课没有足够课桌椅的（37%）义务教育新机制下的政府职能转变v上下理顺了：明确了各级政府的管理和投入责任实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规 划实施，县级人民政府为主管理的体制 中央、省和县三级财政分地区、分项目，责任分工明确 ，分级承担 v横向统一了：事权和财权统一了,教育部门预算v行政规范了：财政和法律的框架下行政无限政府有限政府上级在财政和法律框架下监督下级行政；地方政府在财 政集中收付制、常规与专项拨款、生均经费标准、实行 中小学严格的预算管理等一系列规范的财政管理体制框 架和义务教育法、农村义务教育保障新机制等 法律框架行政三、新义务教育财政管理过程v义务教育财政管理原则：充分、公平和效率v义务教育的财政预算管理过程拨多少？收入支出项目中小学校的预算；生均公 用经费标准、生均经费如何拨？常规与专项拨款如何管？财政集中收付制，财政决算制度（一）义务教育财政原则：公平、效率 和充分v公平：横向公平和纵向公平；机会公平 质量公平：保证每个学生都获得基本的教育 条件，教育成本的核算v效率：成本效益原则；成本扩大化，影响教 育产出的投入因素v充分：接受尽可能多、好的教育v所有教育问题实际上深究起来就是以上三方 面问题公平歧视与社会排斥v在印度，不论世袭阶级被立法废除还是由宪法保护，歧视 仍然影响着教师和其他学生对于先前的“贱民”、低等级阶 级和部落人群的态度，这种态度又进而影响着他们的学习 动机和成绩。vHoff和Pandey(2004)考察了等级制度对学生行为的影响。 他们选取了624名来自不同村落的从高到低阶层的六、七 年级的学生，并要求他们在动机激励下学习和执行一个任 务。控制组并没有透露学生的阶层，而实验组公布了学生 的名字（从名字中可以看出阶层）。控制组的行为没有任 何阶层区分，而在控制组中公布名字之后，低阶层儿童的 行为表现下滑。当有人看到这张照 片时问到：“他们 的孩子长大后又是 一种什么的景象” 时，不知道他是否 明白：这个问题我 能回答出来么？同 样，你能回答出来 吗？也有人在看到 这张照片说：“三毛又要回来了” 义务教育财政公平原则v十七大报告：教育公平是社会公平的重要基 础！v财政公平原理：出身、运气、努力和选择。出身和 竞争中规则的不公平是市场竞争前的不公平，是不 合理的，应该最大程度在竞争前修正。显然，义务 教育是典型的社会起点公平v义务教育财政公平的含义 横向公平：相同能力的学生得到同样的教育，注意不同 年级、不同类型学校的区别 纵向公平：贫困、残疾和民族学生必须增加投入才能达 到与大多数相同的教育结果美国教育局长的评价v参观了北京的一所农村小学和一所城市的中 学v“充足和公平”是显而易见的问题，明显看到两 所学校都缺乏大量的令人愉悦的教学设备； 城乡学校的不公平，农村学校条件很不充足 ，而城市学校又过于充足v更象美国50年以前的样子质量公平对拨款标准的思考人大附属中小学行知学校经费 来源校长的魅力获得各种政府专项经 费和社会赞助、择校费、学费学费、捐款师资学校待遇发展优厚优中选优，高 工资，出国机会，钓鱼台联欢自愿，校长魅力吸引优质师资 ，工 资1450元，免食宿，良好的教学研 究氛围 学生成绩最好的学生，家庭条件最好 的学生打工子女，孤、弃儿童不同 教学 理念 的实 现所有想到的最好的教育元素：有 54门选修课，与多个国家建立各 种学生交流，有国际学生，有著 名教授讲座和指导研究，有五花 八门的贵族式课外活动必要的教育要素渗透在学校的各环节 ：30万的计算机校园网和800元的升 旗台，精良的学生自我管理的小图书 馆，外国友人友好教育活动，国际性 公益大赛，奥运火炬手，校本课什么是现代教育要素下的教育成本？v教育要素：校本课程、网络、国际视野、爱国教 育、做人教育、综合能力、生活教育、社会参与v人大附中的常规成本：无法核算v行知学校的常规成本：小学500元/学期，初中 680元/学期 v这种制度安排的原因：52年-94年政策的沉积；官 员的政绩评价与政治前途，同类学校的攀比效应vv反思：反思：豪华的非超常生的公立教育是否必要？即 使不必要，是否每个学生都有权力豪华一把？公 民教育权