公 共 管 理 学第九章 公共预算与财务管理 内容简介：在公共管理领域，预算以及财务管理 的地位十分重要，没有有力的财政支持，公 共管理难以为继；从公共政策的角度看，公 共预算和财务管理事实上便是政府制定有效 公共政策的过程，因为财务预算事实上是以 货币数字表达的政府政策和施政计划。从组 织管理绩效的角度来看，公共预算和财务管 理则是控制成本、绩效衡量的主要依据。从 社会角度来看，公共预算和财务管理乃是促 使社会财富的分配趋于合理，实现社会公平 的主要途径。 l教学目标：通过本章学习，掌握公共预算的 概念、性质、功能和原则，重点掌握不同预算 制度的特点及优缺点；理解政府财务报告的目 的和作用；熟悉政府采购的原则、主要方式、 方法；了解政府审计的性质、作用和类型。 l重点和难点:公共预算的性质、功能l公共预算的原则、制度l政府会计l政府财务报告及其作用l政府审计的形式、程序l政府采购管理l关键词：l公共预算 复式预算 绩效预算制度 设计计划预算制度 零基预算制度 l政府会计 政府财务报告 审计 l政府采购 l 课时数：6第一节 公共预算的性质和功能 一、政府预算的性质 政府预算本质是一个分配稀有资源的活 动。它意味着政府在不同的潜在支出目标之 间作出选择。在预算文件中，政府表达了其 基本的价值偏好，所欲完成的各项政策、行 政措施。公共预算作为政府治理的工具，是 政府施政的蓝图。 二、政府预算功能 （一） 为达到施政优先次序、目标及政策所 从事的资源配置；（二）通过税收和借贷（公债）筹措预算财 源；（三）通过与货币政策的协同，以预算展现 的财政政策稳定经济发展；（四）促使政府机关对预算资源使用达到效 率、效能的运用责任；（五）控制支出的合法性、确实性并与政府 决策相吻合；（六）提供不同层级间资金转移的机制；（七）作为预算计划的社会和经济发展的工 具；（八）经由财政的监督权，驱使政府机关使 其计划实施更具经济、效率和效能。第二节 公共预算的原则 一、传统强调民主政治监督的预算原则 l 针对传统预算所强调的民主政治监督功 能及财务收支规划功能，德国学者New Marks 的八点原则最具代表性：l（一）公开原则l（二）明确原则l（三）事前决定原则l（五）限定原则l（六）单一原则l（七）完全原则l（八）不相属原则二、提升行政绩效的预算原则 l 基于预算的经济稳定、资源配置及行政 管理等功能，现代的预算原则不应再局限于 民主政治监督控制，政府行政责任与行政职 能的加强更为重要，美国前预算局局长史密 斯所倡议的新预算原则有下列八项： l（一）计划原则l（二）责任原则l（三）根据报告原则l（四）具备适当权力原则l（五）多元预算手续原则l（六）自由裁量原则l（七）预算时间弹性原则l（八）预算机关关联原则第三节 政府预算制度及其评估 l 在传统预算制度之后，出于不同目的， 政府预算制度一直有很大变化。各国政府当 局及财政学者，常致力于预算制度的改革， 力求使预算制度不仅成为民主政治的工具， 进而达成经济政策的任务以及实现科学管理 的效果。其中有达成经济政策任务为目标的 复式预算，以实现科学管理效果为目标的绩 效预算、设计计划预算和零基预算。 一、复式预算 l 复式预算制度的作用，在于发挥预算的经 济功能，亦即使预算达成经济政策的任务。（一）复式预算的四个优点l1、不发达国家的民间资本积累有限，政府的作用 具有重要性。复式预算的编制足以明确资本形成 的资金来源，并了解公共资本的积蓄动向；l2、经常性预算与资本预算的划分，政府可以按轻 重缓急，衡量经常与资本支出，便于考核经常支 出，且以其结余资金用于投资；l3、复式预算使财政的运用，不再受狭义的预算平 衡观念的拘束，对资本支出，可以按经济情况予 以必要的调节；l4、不发达国家制定长期经济发展计划时，复式预 算能使每年的预算与该项长期计划保持密切而长 期的联系。 （二）复式预算的三个缺点1、资本预算固为动员资源，促进经济发展的工 具。但可能出现尽量加强资本支出，而过分节省 经常性支出，重视物资投资，而忽视教育、卫生 方面的投资。l2、资本预算固为资产或企业管理的工具，对公营 企业较多的国家有利。然而如果尽以公债从事投 资，而且税收收入供应经常性开支，势必形成资 本支出过度膨胀l3、资本预算的采用，对公共工程的举债投资，在 前后期延续的使用者之间，可实现公平负担。但 若政府所举办的公共工程若有规则性，事实上并 必须依赖资本预算的采用，而且举债投资，增加 了以后的负担。 二、绩效预算制度 l 绩效预算的目的，在于便利政府在会计年 度内，完成各项工作计划与所列举的具体建议 ，其编制是以政府应做的工作或应提供的服务 事项为基础，并汇总表示每一工作与服务的事 项所需的成本。 （一）绩效预算的特征 1、注重最后产出而非投入；2、强调各种产出或计划所需投入间的关系 ；3、尽量使计划包罗无遗，并关注于活动所 具有的全部贡献及其发生的全部成本。 （二）绩效预算的优点 1、寻求工作衡量单位，计划每一计划单位所 耗成本，以决定各项工作是否值得实施；2、针对过去成果与现行计划比较，借以考核 计划的成本变动情况；3、比较各机关同性质之活动所需之经费，以 便考核行政管理效率，并提出改进意见；4、把企业成本引至政府，有助政府机关成本 -效益分析。 （三）绩效预算的缺点 1、绩效预算基本上着眼于管理上的经济效率 ，往往忽视了政府活动的政治性，尤其是政治 回应性；2、绩效预算因未能建立成本会计制度与成本 意识而难以采行；3、政府机关之活动，有时涉及无形成本、抽 象成本、难以确立工作衡量的标准；4、强调单一年度预算与计划的配合，与组织 之未来目标政策设计无法连贯；5、绩效预算强调成本效率，对国家资源之整 体规划比较忽略。 三、设计计划预算 设计计划预算制度以设计为中心，以分 析为手段，借以达成提高行政效率为目标， 它与以控制为中心的总额拨款，以管理为中 心的绩效预算制度均不相同。（一）设计计划预算制度的特点 1、以运作化观点去分析计划的目标；2、分析一年和数年内政策计划的总成本；3、分析达成目标的不同方式，可使用成本效 益分析的方式进行；4、以比较方式去研究分析所有政府政策计划 之成本与利益的系统方法。（二）设计计划预算制度的优点 1、 设计计划预算融合设计、计划、预算三 者为一体，注重设计功能的发挥。2、采用长程方法，预先设计数年间之政策成 本与效益，详实考核。3、阐明国家目标，辨认何者为最迫切者，并 确定达成目标之政策途径及其成本之计算，表 示政府努力改善公共政策决定的决心。4、便利政府资源作最佳运用，注重资源配置 的效率，以最低成本最大效益的原则，寻求达 成目标之各种交替方案，以避免国家资源的浪 费，达到最适当计划的最佳报偿。 （二）设计计划预算制度的优点 5、使长期政策计划目标之设定与短期预算之 编制形成有机的联系，提高总体资源配置的效 率； 6、利用成本效益分析的方法，对于具有决定 性的重要因素，尽可能予以数量化，以建立具 体的评估标准；7、明确确立政策目标，详细标明各种政策决 定的过程，以符合政府预算公开负责的态度 。（三）设计计划预算制度的主要缺点 1、实际成本不易确定，尤其以间接成本为最 ，而共同成本亦难以精确推算，尤其国防及外 交政策等公共财政性质之最重要施政工作，则 不易确定其效益；2、预算全由高层作重大决策，容易使决策者 集权于中央政府；3、以明确目标和量化方法解决问题，容易遭 致政治冲突与对抗，特别是立法部门以及利益 集团间难以调和；4、设计计划预算虽是“目标导向”的技术， 但国家的目标有时是难以认定的，有时受国际 政治与经济的影响，故难以评估。 四、零基预算（一）零基预算制度的特点： 1、每种政府计划和活动应在新的会计年度归 于零，重新开始；2、现有的计划和活动不应该自动地预算拨付 ，而应由行政主管合理说明其继续存在的理 由；3、强调计划的发展。 （二）零基预算制度的优点 1、以零为预算编制基础，不受往年预算金额 的拘束，对新旧计划均须考虑，可避免传统预 算累积加成与持续膨胀的弊端；2、一律以决策包的效益评估为基础，删除效 益较低的计划，可使国家资源予以合理配置；3、承袭设计计划预算之精神，仍有长程规划 与整体资源合理配置的优点，但决策包由基层 人员拟定，符合下情上达，注重基层沟通的民 主精神；（二）零基预算制度的优点 4、新旧计划以同一基础评估，具有兴利除害 、提高行政效率的效用；5、决策方案优先顺序的排列与分级，有助于 预算分配的弹性，不至于形成累积庞大会计剩 余与不足的问题。 （三）零基预算制度的缺点 1、建制初期将会增加会计人员和各主管人员 的工作负担；2、一些政务活动难以用数量化来衡量其效益 ；3、删除旧计划或裁减机关人员数额，容易增 加人事上的困扰。 第四节 政府会计 一、政府会计与企业会计的区别政府会计和企业会计在许多方面都是相似 的，但两者又有区别，主要表现在：（一）目的不同（二）所受法律、法规的影响不同（三）资金来源不同（四）会计制度方面不同二、政府会计原则 为保证建立有效的政府会计，许多国 家都建立了严格的政府会计制度、程序和 准则。如美国全国政府会计委员会就提出 了政府会计的十三项原则。第五节 政府财务报告 一、政府财务报告的目的和功能 （一）政府财务报告的目的 是为评价管理效果和资源占用情况提供有 用的信息，它报告政府即政府机关已获得了 什么和将能获得什么。体现在下列四个方面 ：1、作为衡量政府施政绩效的依据；2、作为了解政府财务状况的判定标准；3、作为分析工作业务成本的工具；4、作为判断财务合法的依据。 （二）政府财务报告的功能 1、承诺与职务 2、责任与回溯报 3、规范与授予信息 4、生存能力 5、公共关系 6、事实与数字的来源二、财务报告的质量要求 （一）及时性（二）内容的公正性 （三）适用性（四）可信性（五）可比性（六）中立性（七）物质性（八）连贯性（九）内涵的丰富性三、政府财务报告的需求者 （一）民意代表 （六）政府机关报 （二）选民或纳税人 （七）市场竞争者 （三）顾客 （八）管制者 （四）公务员 （九）捐赠者 （五）消费者与供给者 （十）其他关心的团体 第六节 政府采购管理 一、政府采购的一般准则 （一）透明 （二）一贯性 （三）公众的信任 （四）公平对待厂商 （五）提升经济与最大化购买价值 （六）促进竞争 （七）监督保证品质与无瑕疵 二、政府采购的方式 政府采购事务可分为由各部门自行采购的 分散采购、由专门部门负责采购的集中采购及各 机关联合采购三种： （一）分散采购 1、分散采购的优点高度专业部门可自主决定采购决策，以其专 业知识分辨采购物品的品质，亦可配合其业务需 要进行采购。2、分散采购的缺点（1）不易产生标准化采购作业指导；（2）采购决策可能与预算财务制度不合；（3）采购财货与劳务缺乏内部控制。 （二）集中采购 1、集中采购的优点（1）节省采购成本，建立有效率的采购 制度； （2）减少各部门个别采购可能造成的不 当行为。 2、集中采购的缺点（1）各部门需配合采购部门进度而调整业务；（2）对采购部门及人员有较高要求：熟悉供给 来源；了解定价与市场特征；了解组织法令限制 ；对审查与执行采购政策负责；与销售厂商或承 包厂商互动；在投标过程中代表组织。 （三）联合采购 1、联合采购的优点： （1）可采购到较低价格的产品； （2）品质管制较个别机关为佳； （3）对厂商有较多的选择。 2、联合采购的缺点（1）参与的机关需放弃部分弹性；（2）参与的机关可能需配合联合采购的时 间而改变其操作规程方式；（3）将原由机关控制的品质管理移至其他 地方；（4）增加运输成本。 三、政府采购制度、方法与决策 有效率的采购需建立在完善的制度基础上， 也就是需要有相关的法令规章与作业程序，对各 项基本要素与采购