公共政策分析公共政策分析导论：基本的概念导论：基本的概念0.0. 主要内容主要内容 什么是公共政策什么是公共政策 公共政策的类型划分公共政策的类型划分1 1. . 什么是公共政策？什么是公共政策？n学者们曾经给出多种关于“公共政策”的定义。定义之间的差别主要反映了不同学者理解现实对象的不同路径和模式。参见：陈庆云，p2-5下面我们简单地介绍三种定义。con.托马斯戴伊（Thomas Dye ）：公共政策就 是政府决定去做，或者决定不去做的所有事情 。n公共政策是政府的政策“公共”=“政府”？公共：影响和作用的对象是一个群体政府：A government is the body within an organization that has the authority to make and enforce rules, laws and regulationsn有所为，有所不为：决定不干预也是政府的 政策con.詹姆斯安德森（James Anderson）：公共 政策是政府的一个有目的的活动过程，而这 些活动是由一个或一批行为者为处理某一问 题或事务而采取的n政策是一个有目的的过程目的过程n政策不仅仅是一种打算和计划con.戴维伊斯顿（David Easton）：公共政策是 对全社会的价值做有权威的分配n政策的功能（和实质）是：价值分配价值：不仅仅是经济价值，比如：对于 社会传统所持有的看法分配：当群体中价值出现分离甚至冲突 时，决定支持哪些人的价值。n由于公共政策是政府的政策，因此该分配 是一种具有权威性的分配con.n公共政策分析二十世纪中期首先在美国兴起的一个跨学科 的、综合性的研究领域。其目的是要通过对公共政策相关问题和现象 进行研究来帮助人们对公共政策相关现象获 得更加深入的了解，进而帮助政府通过制定 和实施高质量的公共政策来促进全社会的利 益。2. 2. 公共政策的类型划分公共政策的类型划分n政策类型划分的目的：理解和分析公共政策n两种最简单的分类按照政策所采取的形式来划分：法律、法规 、行政命令、计划和方案等各种形式按照政策所针对的领域：产业政策、财政政 策、货币政策、人口政策、农村和农业政策 、环保政策、教育政策、科技政策、卫生医 疗政策、社会保障政策con.n按照政策发生、发展的逻辑顺序以及政策的相对 重要性来进行划分一些政策指导、约束和影响另外一些政策。n元政策： “Policy on how to make policy” (Dror) n基本政策：用以指导方面政策的主导性政策 。比如，“计划生育是一项基本国策”n方面政策或具体政策：针对特定的政策问题 而作出的政策Meta-policy approach of policy analysisn案例1-1案例案例1-11-1：121121文件文件 vs. vs. 1818号文件号文件2003年6月5日，央行印发了中国人民银行关于进一步加强 房地产信贷业务管理的通知(银发2003121号)，要求 商业银行进一步落实房地产信贷政策，防范房地产信贷风险 ，促进房地产金融健康发展。其主要内容是严控房地产开发 贷款、土地储备贷款、施工企业流动资金贷款、及个人投资 性按揭贷款等，以期达到对房地产市场降温的目的。 121号文件的出台意在抑制房地产市场泡沫，遭到房地产业 “大佬”们怒气冲冲的抨击。一些人认为央行121号文件使 “房地产业的冬天来了”，还有人说这是“仇富行为”，某 地产商甚至指责央行“有毛病”。2003年8月12日，国务院发出关于促进房地产市 场持续健康发展的通知，即“国务院18号文件”，将房地产业定位为拉动国家经济发展的支柱产业 之一，明确提出要保持房地产业的持续健康发展。18号文件在很大程度上是被普遍视为房地产商利益 群体的一次公开的胜利，显示了中国房地产界已经 崛起，并第一次公开了与政府进行政策博弈的能量 。18号文件已被看作是中国房地产市场发展的一道 分水岭。121号文件一出台，房产商仿若惊弓之鸟。之后， 紧接着，房地产商动作频频，各种研讨会相继召开，业内头面人物纷纷发表讲话，而最重要的动 作则是在房产商的力推下，全国工商联邀集众多 房产商同心协力，写出一个报告上报国务院，上 演了一出“地产大佬围攻121文件”的好戏。舆论认为，这些举动促成了国务院18号文件的出台。可以说，在改革以来的20多年中，一个利益群体能够通过 自己的努力影响甚至改变政府的一项重要政策，这还是第 一次。这之后，尝到甜头的房地产商们的声音突然大了起 来，并且拥有一定的话语权，这多少改变了中国房地产业 的状态。也正是在这种状态下，中国社科院金融研究所易 宪容博士在其那篇著名的谨防房地产业要挟整个中国经 济一文提出了自己的警告：“房地产业已经把地方政府 、国家经济及民众利益捆绑在一起，房地产正在要挟着整 个中国大陆经济。”来源：“中国房产七年治政”，时代潮，2005年第14 期http:/www.snweb.com/gb/sdc/2005/14/a1401022.htmn按照政策内容所表现出的特性实体性政策：以价值分配作为直接目的的政策。比如，减免农业税程序性政策：规定如何做、由谁去做的政策。比如，办事程序n案例1-2：两种程序性政策案例案例1 1-2-2：两种程序性政策：两种程序性政策n政府价格决策听证暂行办 法第一章 总则第二章 听证的组织第三章 听证程序第四章 法律责任第五章 附 则 n中华人民共和国行政许可法第一章 总则 第二章 行政许可的设定 第三章 行政许可的实施机 关 第四章 行政许可的实施程 序 第五章 行政许可的费用 第六章 监督检查 第七章 法律责任 第八章 附则 con.制定公共政策时所面临的两个选择：“实体”还是“程序”？n实体：意味着将所面临的政策问题与其它问题隔离起来，然后选择价值和目的，最后制定政策方案n程序：意味着要发现此问题与其它问题的共通之处，然后制定应对这些问题的规则和制度。con.程序性政策的重要性（为什么要有程序性政策？ ）n程序本身可能直接地体现了某种价值，比如公 平n程序性政策可能具有实质性的影响。比如，民 主和法治可能会促进有利于弱势群体的收入分 配在特定的政策上，程序性政策未必有利于其 政策目的的达成但从长期和整体的视角来看，经验证明，完 善程序是实现good governance和提高社会福 利的必要途径n案例1-3：法律学者关于实体正义和程序正义 的争论案例案例1-31-3：法律学者关于实体正义和程序正义的争论：法律学者关于实体正义和程序正义的争论实体正义 vs. 程序正义实体正义强调结果的公正：比如，一位中世纪著 名法官的名言：在我的法庭上，除了真相还是真 相。程序正义强调过程中的规则：比如，辛普森案件有瑕疵的证据：一双沾有血迹的袜子。（ “面 条里只能有一只臭虫”。）有问题的证人：讲过种族歧视言论的警官英美法律体系中的刑事案件审判制度西方法律制度中程序正义的两个来源英国的自然正义观念任何人不能担任自己案件的法官：法官与案 件和当事人没有利益关系；审判者无偏见（ 美国：法官要使用专用电梯）听取双方陈述：不能单方面接触；裁判者要 给出一个理由美国的程序性正当法律程序违反了正当程序要遭受实体无效的惩罚违反了正当程序可成为司法救济的基础：上 诉、人身保护令关于程序正义的简单讨论辛普森案件中多数美国民众都认为辛普森有罪。 假定这是一个事实，则程序正义的要求使得辛普 森被判无罪（刑事）便出现与实体正义的冲突然而，设想：我们要求无论如何都要实现实体正义，则必然 会损害程序正义在程序正义被损害的情况下，维护群体和个体 利益的要求只能依靠：法官的道德和能力。这 正是东方社会古典体系的逻辑一旦上述条件不能保证，则出现一个糟糕的社 会相反，完善的程序则更可能促进社会的和谐。最近的两个案件n湖北巴东邓玉娇案和杭州飚车案n两个案件的核心：“事实”和“真相”从实体正义的路径来理解问题：努力发现并报告事实和真相从程序正义的路径来理解问题：建立能够 使民众信任的机制n目前我国公共政策的核心问题：社会信任需依靠完善程序性政策（法治）来建立社会信任案例案例1-41-4：美国几项重要的程序性政策：美国几项重要的程序性政策n1946: Administrative Procedures Actthe basic purposes of the APA are: (1) to require agencies to keep the public informed of their organization, procedures and rules; (2) to provide for public participation in the rulemaking process; (3) to establish uniform standards for the conduct of formal rulemaking and adjudication; (4) to define the scope of judicial review.n1974: Freedom of Information ActGovernment in the Sunshine Act1999: THE REGULATORY RIGHT-TO- KNOW ACTnSEC. 2. PURPOSES. The purposes of this Act are to- (1) promote the public right-to- know about the costs and benefits of Federal regulatory programs and rules; (2) increase Government accountability; and (3) improve the quality of Federal regulatory programs and rules. n按照政策的功能或作用分类：分配性、管制 性、自我管制性、再分配性政策分配性政策n向特定的群体（或个体）分配服务或利益的 政策。它通常是由政府资金来支持的。比如， 产业政策中对符合条件的企业提供扶持、公共 工程，等n分配性政策通常没有直接受到损害的群体或 个体，其成本由全体人民承担，因此遭遇利益 冲突的可能性比较小n问题：如何控制过度地投放资源？（案例1-5 ：Pork Barrel and the U.S. Line-item Veto Act of 1996）案例1-5Pork Barrel and the U.S. Line-item Veto Act of 1996Pork barrel refers to appropriation of government spending for localized projects secured solely or primarily to bring money to a representatives district. 1998年美国最高法院在“Clinton vs. City of New York”一 案中裁决“1996年择项否决法案（Line Item Veto Act of 1996）” 违宪。所谓“择项否决”即允许总统有权力在签 署完国会两院所通过的某项拨款法案从而完成该法案的合 法化程序后再从法案中有选择地删除其认为不必要和（或 ）可能造成浪费的拨款项目。该法案的目的是借用总统的 力量来控制pork barrel。裁决的理由是：总统单方面地否决 法案中的某些项目违背了三权分立的原则。管制（规制）性政策n管制性政策对个体或群体的行为加以限制与分配性政策不同，管制性政策减