1 资阳市安岳石刻保护调研报告2017年年10月月资阳市安岳县位于四川省东部，辖区内文物古迹众多，其中尤以古代摩崖石刻造像闻名于世。安岳石刻肇始于东汉，历隋唐、五代、两宋，明清至今已有1800余年的历史。2000年9月，安岳县被文化部命名为“中国民间艺术之乡（石刻艺术）”。2016年，资阳市获得地方立法权后，安岳石刻保护立法呼声不断，2017年正式纳入资阳市立法调研计划。通过多方走访、实地考察、开会座谈、外出学习、反复征求意见等调研活动，我们对安岳石刻保护进行了多角度、多方位、多层次的分析研究，现报告如下。一、安岳石刻现状（一）（一）安安岳岳石石刻刻数数量量、 、文文物物等等级级及及地地域域分分布布安岳石刻是指安岳县境内以安岳石窟摩崖造像为主体的各类圆雕、浮雕、镂雕、线刻石质文物的总称。内容涉及石窟寺摩崖造像石刻、圆雕石刻、碑记经文石刻、建筑石刻、墓葬石刻等五类石质文物本体及相关附属物与赋存环境。据第三次全国文物普查和第一次全国可移动文物普查调查统计，安岳石刻零散分布于安岳县69个乡镇，量多、面散、情况复杂，其中登记在册 2 的石窟寺及石刻234处，馆藏石刻文物36件，集中的石刻佛经15窟。安岳石刻共有10处全国重点文物保护单位，21处省级文物保护单位，1处市级文物保护单位和15处县级文物保护单位，目前正在申报省级文保单位的2处。另外，安岳石刻传统工艺已列入国家级非物质文化遗产名录。（二）特色与价（二）特色与价值值安岳石刻历史悠久、技艺精湛，具有“古、多、精、美”的艺术特色，以布点最多、密度最大、规模最宏伟、内容最丰富著称，具有鲜明的本土化、大众化、生活化特点，具有独特的、突出的艺术与美学成就，是川中1800余年来的历史发展和风土民情的实物见证和典型代表。特别是以安岳石窟为代表的石窟艺术，上承云冈、龙门，下启大足，是佛教文化在中国发展的实物见证，在中国石窟艺术史上占有极为重要的地位，具有其他地区石窟所不能超越的历史、文化、社会、艺术、科学和审美价值。安岳县2000年9月被文化部命名为“中国石刻艺术之乡”后，先后成功创建安岳石刻国家3A级旅游景区、安岳石刻圆觉洞国家4A级旅游景区、千佛寨国家2A级旅游景区。2014年，安岳县再次以“石刻”项目被文化部纳入20142016年度“中国民间文化艺术之乡”。二、安岳石刻保护与利用（一）所做的工作及取得的成效（一）所做的工作及取得的成效 3 1 以机构以机构项项目目为为基基础础，持，持续续加大文物保加大文物保护护力度。力度。一是加强文物保护队伍建设。2001年，安岳县将原县文管所升格为安岳县文物管理局（正科级），核定事业编制20人。2017年，设立“安岳石窟研究所”及“安岳博物馆”，核定事业编制5个。二是积极向上争取资金支持。近几年来，安岳县积极包装策划石刻文化保护开发项目，共争取到安岳石窟安防设施建设、卧佛院渗水治理、木门寺保护修缮、毗卢洞抢险加固、千佛寨抢险加固、华严洞渗水治理等国家、省级项目资金5000余万元。三是积极组织实施文物保护项目。先后完成安岳石窟安防工程、华严洞渗水治理及卧佛院、毗卢洞、木门寺、高升大佛等抢险加固工程，中德文物保护科技合作项目圆觉洞10号龛防风化抢救保护工程。2 以区域以区域规规划划为为指引，不断指引，不断优优化石刻开化石刻开发发布局。布局。一是在石刻景区规划方面。坚持高起点规划、区域性布局，结合宗教文化、名人文化、生态文化进行合理开发，目前已优化形成“一核两轴五区”的文化旅游发展格局。聘请中国旅游研究院、省旅游规划研究院编制了安岳县旅游产业发展总体规划、安岳石刻景区旅游开发总体规划，聘请清华城市规划设计研究院编制了安岳石窟总体保护规划。先后编制完成圆觉洞、毗卢洞、华严洞、卧佛院、茗山寺、玄妙观等7处保护性详规。二是在石刻景区“活化”招商方面。2016年底，出台了中共安岳县委办 4 公室 安岳县人民政府办公室关于印发安岳县建设国家级旅游业改革创新先行区实施方案通知（ 安委办发20174号），采用“重点突破，激活全局”工作方法，全力打造重点石刻旅游景区，不断加大支持安岳石刻旅游景区整体开发的力度。3 以宣以宣传传推介推介为为途径，不断提升安岳石刻文化品牌。途径，不断提升安岳石刻文化品牌。按照“走出去，引进来”的工作思路，通过参加中国国际旅游商品博览会、中国国内旅游交易会、渝洽会、资阳市“中国旅游日”等展会活动，大力宣传安岳石刻文化资源。同时，通过举办中国安岳柠檬花节、柠檬果节等节会活动，吸引游客到安岳欣赏石刻。此外，安岳县还积极和文艺界人士接触，如通过艺术家李耘燕之手，在多地成功巡展“安岳石刻李耘燕画展”，特别是2017年在台湾画展中单独设立的“安岳石窟馆”，有效扩大了安岳石刻的海外知名度。（二）存在的（二）存在的问题问题及困及困难难1石窟文物安全形石窟文物安全形势严势严峻。峻。安岳石刻点多面广分散，文物级别高，三防（安防、消防、防雷）设施设备急待升级，石刻被盗的风险长期存在，历年来已有多个省级文保单位被盗。县级以下文物点由各乡镇负责，由于经费紧、人员少，乡镇一级的安全保障难以到位，部分石刻无人看 5 管。部分石窟本体安全形势堪忧，自然风化、渗水侵蚀、危岩裂隙、环境污染、生物病害等对石刻本体带来严重伤害。2文物保文物保护专业护专业人才人才匮匮乏。乏。我市文物保护方面的专业技术人才少，目前仅安岳县文物管理局有文物专业研究生1人、本科生1人，其他从事文物保护工作的20余名在岗人员，都没有接受过系统的文物保护方面的专业培训。由此，带来三个显著的问题：一是专业知识储备不足，面对文物，辨别力差；二是可以进行文物修复的紧缺人才不足，导致在现有技术下无法开展技术含量高的文物修复；三是专业技术人员引进难，符合引进条件的专业技术人员不愿来；四是文物保护的速度和人才培养的速度不均衡，人才的培养培养速度相对较慢，很难跟上快速发展的文物保护需要。人才的短缺，严重制约了文物保护工作的深入开展。3 基基础设础设施和施和环环境亟待改善。境亟待改善。安岳石刻大部分文物保护单位（点）基础设施差，集中体现在道路等级低（多为乡道甚至田埂小道）、管理用房年久失修（有的已成危房）、消防安全设施设备不齐、公共厕所简陋等。一些位置偏僻的文保单位，保护范围内仍有农户居住生活，甚至在保护范围核心区内种植农作物，为文物保护环境治理带来极大压力。4 合理开合理开发发利用效利用效应应不明不明显显。 。虽然我市对开发利用安岳石刻进行了积极的尝试和探索，编 6 制了多个总体规划和详细规划，但受编制单位、开发企业、投资政策、资金投入等的限制，部分规划细节衔接不够紧密，大部分规划内容无法实施。安岳石刻需要保护和开发的文物体量较大，而每年投入的资金又少，资金投入和文物体量不成正比。整体上看，安岳石刻整体仍以保护为主，开发利用还处于初级水平，价值尚未得到充分挖掘，文化旅游功能单一，规模效应不明显，尚未形成独立的文化（石刻）产业链，对相关产业的拉动效应不足， 规模化的“文化+旅游”模式尚未形成。三、安岳石刻保护立法的必要性、可行性（一）必要性（一）必要性1立法是加立法是加强强安岳石刻法制化建安岳石刻法制化建设设， ，规规范安岳石刻范安岳石刻执执法行法行为为的必然要求。的必然要求。虽然人民群众保护文物的意识不断提高，但在安岳石刻文物保护单位尤其是以石刻为核心的景区内，仍有一些不文明行为如刻划、涂污、张贴、攀爬等发生，这类损坏文物及其保护设施的行为必须通过立法手段加以禁止。由于安岳存在烧香拜佛的民间信仰，一些信众绕过管理人员，在非规定时间和非指定地点燃放烟花爆竹，在非指定地点燃烧香蜡纸烛。通过立法，可以规范参观游玩人员的行为，为安岳石刻文物保护规范执法提供法律依据。2立法是安岳石刻得到科学保立法是安岳石刻得到科学保护护、利用，、利用，实现实现有法可依的必有法可依的必 7 然要求。然要求。安岳境内的石刻保护单位保护和管理的范围较广，保护范围内的各类资源较为丰富，通过立法手段对各类资源加以保护显得非常必要。以千佛寨为例，其既有历史悠久的石刻资源，又有丰富的森林资源，还有信众广泛的宗教资源，在对千佛寨进行开发利用时，既要保护石刻本体，又不得破坏森林资源，同时还不能影响宗教场所的宗教活动，这就要求在法理层面提供一定的法律依据、法律基础对上述保护行为加以支撑。3立法是整合管理立法是整合管理资资源，源，强强化管理化管理队队伍建伍建设设的重要的重要规规范。范。仍以千佛寨为例，千佛寨由安岳县林业局、安岳县民宗局、安岳县文物局三个行政部门根据各自的权限进行管理，管理过程容易出现推诿扯皮的事情。通过立法，对各部门的管理权限、行政执法权限加以整合界定，可以避免政出多门，为整个文保单位、风景区甚至全县的文化旅游产业发展保驾护航和起示范作用。4立法是明确安岳石刻核心区保立法是明确安岳石刻核心区保护护范范围围的重要保障。的重要保障。通过立法，能够进一步明确安岳石刻文保单位的保护范围尤其是核心区保护范围，在编制文物保护规划时还可以涵盖保护区及其周边有一定保护价值的区域。根据安岳石刻资源分布状况，设定分级保护制度，严格控制石刻核心保护区和外围保护区的建设项目，为科学保护和开发利用安岳石刻提供法律保障。（二）可行性（二）可行性 8 1依法治国、依法治省、依法治市依法治国、依法治省、依法治市为为立法提供了法治背景支立法提供了法治背景支持。持。党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国，中共四川省委十届五次全体会议提出全面依法治省，中共资阳市委三届十次全体(扩大)会议提出全面依法治市，中央到地方的法治举措为安岳石刻保护立法提供了背景支持。中华人民共和国文物保护法（中华人民共和国主席令第76号）、中华人民共和国文物保护法实施条例（中华人民共和国国务院令第377号 ）、四川省中华人民共和国文物保护法实施办法（四川省第十二届人民代表大会常务委员会公告第82号）、四川省非物质文化遗产保护条例（四川省第十二届人民代表大会常务委员会公告第87号）等法律法规，为安岳石刻的保护利用提供了法律上的保障和大环境的支持。2016年资阳获得地方立法权，2017年资阳市政府出台资阳市人民政府拟定地方性法规草案和制定规章程序规定（资阳市人民政府令第1号），为安岳石刻立法带来立法机遇。2国家近年出台的系列关于文物保国家近年出台的系列关于文物保护护方面的方面的规规范性文件范性文件为为立法提供了政策背景支持。立法提供了政策背景支持。2016年，国务院关于进一步加强文物工作的指导意见（国发201617号）和四川省人民政府关于进一步加强文物工作的实施意见（川府发201648号），对文物保护与合理利用提出了 9 明确的要求。2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见（中办发20175号）和中共四川省委办公厅、四川省人民政府办公厅关于传承发展中华优秀传统文化的实施意见（川委办201735号），对文物保护传承提出了新的要求。这些规范性文件，为安岳石刻的管理和保护提供了政策依据，也为安岳石刻保护立法提供了政策背景支持。3安岳安岳县积县积累了累了较为较为丰富的石刻保丰富的石刻保护护政策、制度、措施和政策、制度、措施和经经验验， ，为为立法提供了立法提供了实实践支撑。践支撑。近几年来，安岳县在文物保护方面始终坚持“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的工作方针。2010年，安岳县人民政府针对文物保护进行了专题研究，形成了安岳县人民政府专题研究文物保护工作会议纪要（安岳县人民政府议事纪要第56期），并下发了安岳县人民政府办公室关于对县级以上文物保护单位实行人防、物防、技防和责任制的通知（安府办发201063号），对全县文物保护工作作了具体要求。在实践中，安岳县严格落实文物安全责任，坚持每年签订文物安全责任书，落实责任单位及责任人员，基本形成“县、乡镇、文物单位”三级