公共政策问题上海第二医科大学 马进 教授1目录n第一节 公共政策问题概述n第二节 公共政策问题的确认n第三节 公共政策问题的分析n第四节 公共政策议程的建立n第一节 公共政策问题概述2公共问题概述n公共政策的制定是为了解决问题，因此制定政 策首先要认清问题。n美国学者J.S.利文斯顿说过：n问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对 一个决策者来说，用一个完整而优雅的方案去解决 一个错误的问题对其机构产生的不良影响比用较不 完善的方案去解决一个正确的问题大得多。n从一定程度上说，认清问题就已经解决了问题 的一半。3第一节 公共政策问题概述n公共政策问题的内涵n公共政策问题的特点n公共政策问题的类型n公共政策问题的内涵4公共政策问题的内涵n公共政策问题是指客观存在的已经被社 会上多数人觉察、认同、感觉出来的， 已经与既定的价值、规范、利益发生冲 突，并且由社会中的团体与个人表达出 来属于政府管辖的范围并且能被列入政 府的政策议程的社会问题。5公共政策问题概念应从以下几 点来理解：n公共政策问题是一种客观状态n这些问题已经被社会上多数人觉察、认同、感 觉n公共政策问题是指已经与既定的价值、规范、 利益发生冲突的问题n公共政策问题是通过社会中的团体与个人表达 出来的问题n公共政策问题是指属于政府管辖的范围并且能 被列入政府的政策议程的社会问题6第一节 公共政策问题概述n公共政策问题的内涵n公共政策问题的特点n公共政策问题的类型n公共政策问题的特点7公共政策问题的特点n公共政策问题的相互联系性n公共政策问题的主观性n公共政策问题的变迁性n公共政策问题的人为性n政策问题的社会性8公共政策问题的相互联系性n任何一项公共政策问题都不是孤立的，而是整 个政策问题体系中的一个有机组成部分，政策 问题之间、政策问题与政策环境、政策物质条 件之间都存在相互依存性。n如腐败问题，往往与政治、经济、教育、法律 、道德等领域相关联和互相影响。n政策问题之间的相互关联性要求我们在处理问 题时必须从整体出发，从各个具体政策问题之 间的相互作用上去把握。9公共政策问题的主观性n公共政策的主观性表现为：n政策问题通常是被有选择地加以解释、 确认和评估的问题。如失业、腐败、环境污 染等政策问题时人们根据客观实际，从问题 情境中，通过分析得出来的。n人们对政策问题的分析和判断，是以一 定的利益和价值取向为基础的。10公共政策问题的变迁性n社会是不断变化和发展的，政策问题的 环境也是不断变化和发展的。n一个政策问题的产生，可能是源于以前 的政策执行不当或发生偏差的结果；也 可能是社会情境发生了变化，一个政策 问题解决后，还会产生新的政策问题， 而新的政策问题的产生可能又源于前一 政策问题的解决。11公共政策问题的人为性n政策问题的人为性主要表现在：n政策问题往往与人们在社会生活中违背 客观规律有关，如环境污染问题、人口过度 增长问题等。n政策问题总是与人们的利益相关，是利 益驱使一部分公共提出解决问题的要求。12政策问题的社会性n所有政策问题都源于社会并影响社会， 任何政策问题的形成都有其深刻的社会 根源。n政策行为的根本宗旨在于解决社会矛盾 和社会问题，对社会资源进行有权威性 的分配。13第一节 公共政策问题概述n公共政策问题的内涵n公共政策问题的特点n公共政策问题的类型n公共政策问题的类型14公共政策问题的类型n按公共政策问题的确定程度，将政策问题分为 确定的、比较确定的和不确定的问题n按公共政策问题发生的不同领域，将政策问题 分为政治、经济、社会、民俗问题等n按公共政策问题的作用范围，分为全国性的和 地区性的问题n按公共政策问题的功能分，公共政策问题可分 为指导性、分配性和限制性问题15目录n第一节 公共政策问题概述n第二节 公共政策问题的确认n第三节 公共政策问题的分析n第四节 公共政策议程的建立n第二节 公共政策问题的确认16第二节 公共政策问题的确认n公共政策问题与社会问题、公共问题n公共政策问题的确认n公共政策问题确认的障碍n公共政策问题确认的途径n公共政策确认的准则n影响政策问题确认的因素n公共政策问题与社会问题、公共问题17公共政策问题与社会问题、公 共问题（1）n问题：是指社会状况与社会期望之间的 差距。这种差距往往是产生社会紧张状 况的原因。n社会问题：就是由社会内部矛盾引发的 人与人的关系或人与环境的关系的失调 ，对社会造成了广泛的影响，由此产生 的现实状况和期望状况的差距。18公共政策问题与社会问题、公 共问题（2）n公共问题：是公众性的社会问题，是人 们的价值、利益或生存条件遭到某种威 胁而出现的问题，有时也泛指人类社会 普遍存在的某种危机和困境。n当公共权力主体意识到社会公共问题已 经妨碍整体社会发展，充分了解公众的 公意性并认同这种公众的政策要求时， 公共问题就变成为公共政策问题。19第二节 公共政策问题的确认n公共政策问题与社会问题、公共问题n公共政策问题的确认n公共政策问题确认的障碍n公共政策问题确认的途径n公共政策确认的准则n影响政策问题确认的因素n公共政策问题的确认n公共政策问题确认的障碍20公共政策问题确认的障碍n在现代社会中，各种问题都很复杂，有 的问题不易认清。n许多问题是隐含而不明显的。n政治人员通常为目前迫切的问题所困， 没有时间注意将来的问题。21第二节 公共政策问题的确认n公共政策问题与社会问题、公共问题n公共政策问题的确认n公共政策问题确认的障碍n公共政策问题确认的途径n公共政策确认的准则n影响政策问题确认的因素n公共政策问题确认的途径22公共政策问题确认的途径n政策执行时，发现问题存在，并加以注意。向政策研 究部门或决策部门提供制定政策的建议。n利益团体的反映。n当问题已经影响到一部分或全部的公民，公民、舆论 界或民间的组织提出问题，要求公共部门采取行动， 引起公共部门的注意。n公共部门的计划机构、研究机构及对将来预测分析的 机构、咨询机构发现问题，引起公共部门的注意。n公共部门决策的考虑。n思想家、专家等常常会根据个人的研究，指出国家或 社会中形成的问题，尤其是基本问题或重要的问题。23第二节 公共政策问题的确认n公共政策问题与社会问题、公共问题n公共政策问题的确认n公共政策问题确认的障碍n公共政策问题确认的途径n公共政策确认的准则n影响政策问题确认的因素n公共政策确认的准则24公共政策确认的准则n社会问题的确定n客观情势确定n出现强烈的公众要求n形成明显的政策需要n影响程度n公共政策问题是影响面广、社会公众普遍关心 的问题n公共政策问题是政府及其所属部门职权范围内 的问题25第二节 公共政策问题的确认n公共政策问题与社会问题、公共问题n公共政策问题的确认n公共政策问题确认的障碍n公共政策问题确认的途径n公共政策确认的准则n影响政策问题确认的因素n影响政策问题确认的因素26影响政策问题确认的因素n政治领袖n利益集团n危机或特殊事件n抗议活动n大众传播媒介27目录n第一节 公共政策问题概述n第二节 公共政策问题的确认n第三节 公共政策问题的分析n第四节 公共政策议程的建立n第三节 公共政策问题的分析28第三节 公共政策问题的分析n公共政策问题分析的内容n政策问题分析的过程n政策问题分析的方法n政策问题分析的准则n公共政策问题分析的内容29公共政策问题分析的内容n公共政策问题的阶段分析n公共政策问题的发生领域n公共政策问题的范围n公共政策问题解决方式n公共政策问题的阶段分析30公共政策问题的阶段分析n政策问题历史分析阶段n目的在于掌握问题产生的原因、背景、发展、 变化的规律n政策问题现状分析阶段n是对政策问题目前所表现出来的态势进行的调 查研究n政策问题趋势分析阶段n目的在于掌握问题发展变化的未来，它为政策 部门作出正确决策提供服务31公共政策问题分析的内容n公共政策问题的阶段分析n公共政策问题的发生领域n公共政策问题的范围n公共政策问题解决方式n公共政策问题的发生领域（政治、军事等）n公共政策问题的范围（区域) n公共政策问题解决方式（指导、分配、限 制）32第三节 公共政策问题的分析n公共政策问题分析的内容n政策问题分析的过程n政策问题分析的方法n政策问题分析的准则n政策问题分析的过程33政策问题分析的过程n思考问题n勾划出问题边界的轮廓n建立事实根据n列出目的和目标n弄清政策的范围n展示潜在的成本与收益n检查对这个问题的确认34第三节 公共政策问题的分析n公共政策问题分析的内容n政策问题分析的过程n政策问题分析的方法n政策问题分析的准则n政策问题分析的方法35政策问题分析的方法n类比分析法n假设分析法n原因分析法n系统分析法36类比分析法n政策问题的类比分析主要是为了寻找某 个具体的政策问题与其他的政策问题的 相似性。类比分析法指建立若干类比的 标准类型，通过不同问题的相同或相似 关系的研究，分析政策问题的成因、特 征、性质及类别的方法。37假设分析法n假设分析法就是对政策问题相互冲突的 立论进行假设，然后进行创造性地综合 ，目的在于结构不良的政策问题提出一 套有效的处理办法。38原因分析法n原因分析法是指政策研究和制定人员运用科学 的方法和技术，从纷繁复杂的调查资料中寻找 出若干对政策问题的产生、发展起作用的要素 ，进行系统而周密地归纳和剖析，探索对政策 问题起重要或关键作用的因素。n原因分析法即通过对政策问题之所以产生的原 因进行分析，以从根本上制定相关的政策措施 。39系统分析法n系统分析法是在公共政策问题的分析过 程中将公共政策问题与其他问题产生的 环境看作一个体系，一种依照辩证法与 系统论的原则，以数学手段和现代化技 术条件为依托，定性与定量、宏观与微 观 、静态与动态相结合考察政策问题各 要素相互联系、相互作用和相互制约的 科学方法。40第三节 公共政策问题的分析n公共政策问题分析的内容n政策问题分析的过程n政策问题分析的方法n政策问题分析的准则n政策问题分析的准则41政策问题分析的准则n对于政策问题的描述，切忌人为地夸大 或缩小一切，以使其达到最大程度的真 实性n尽量缩小自下向上的报告链条，减少报 告的层次n明确分析的指导思想n坚持全面分析和重点分析相结合n坚持定性分析与定量分析相结合42目录n第一节 公共政策问题概述n第二节 公共政策问题的确认n第三节 公共政策问题的分析n第四节 公共政策议程的建立n第四节 公共政策议程的建立43第四节 公共政策议程的建立n政策议程的定义n公共政策议程建议的途径n政策议程的创立44政策议程的定义n政策议程是指将政策问题提上公共部门 议事日程，公共部门正式决定加以讨论 ，纳入决策领域的过程，并准备研究如 何采取有效措施的各种与政策有关问题 的议程45公共政策议程建立的途径（1）n公共部门的领导人或执政党的领袖的认知n公共部门通过自身的活动，间接地将某一问题 列入政策议程n政策问题在无意中成为政策议程的一部分n立法机构的议员和委员，可以集体或个人根据 社会的反映或者个人的观察在立法机关对某一 问题提出议案，将其列入议程，并且组织专门 的委员予以研究和讨论46公共政策议程建立的途径（2）n在现代的政党制度下，无论参政党还是在朝或 在野的政治家可以把某一问题列入他所属的政 党党纲。n司法机关，通过法院裁定，经司法程序，把问 题列入政策议程n利益集团n国民表决n通过极端方式迫使公共部门将某一问题列入政 策议程n国际机构 47政策议程的创立n政策议程的创立是一种极为复杂的过程 ，其间各种力量在议程创立的过程中不 断地较量，运用了大量合法与非法、公 开与背后的方式和方法，其中以利益集 团的“议价”或“交易”表现最为明显 。概括地说，一项政策议程最终能否得 以创立，取决于各种力量相互影响的合 力。48谢谢！Thank You !49