应急预案的解读和应用厅公共卫生应急处理办公室 （突发公共卫生应急指挥中心） 严德华 2008年9月16日主要内容第一部分：预案的概述 第二部分：预案的内容和框架 第三部分：实验室生物安全的危险分析 第四部分：应急能力评估 第五部分：实验室生物安全事故的应急 处置对应急预案的误区1、启动应急预案 2、对照预案处置突发事件 3、预案无用论第一部分预案的概述制定预案的目的1.采取预防措施使突发事件控制在局部， 消除蔓延条件，防止突发性重大或连锁 突发事件发生。 2.能在事件发生后迅速有效控制和处理事 故，尽力减轻突发事件对人和财产的影 响。 预案的特性1、科学性：应急救援工作是一项科学性很强的工作，指定预案也必 须坚持科学的态度，在对潜在危险进行科学分析的基础上，通过 对应急资源的科学评价，按照科学的管理方法组织应急机构，提 出科学的应急响应程序。 2、系统性：表现在危险分析和风险评价方法的系统性、应急能力评 价的系统性、应急管理的系统性和应急措施的系统性。 3、实用性：应急预案是建立在对特定潜在危险分析的基础上的，应 急响应也是建立在现有资源的基础上的，具有明确的针对性，可 操作性很强。 4、灵活性：尽管应急预案针对的是特定危险并依赖特定资源，但是 并不妨碍预案的灵活性。一般在关键资源和关键措施上都有备用 手段，以应付事件的复杂性。 5、动态性：应急预案不是一成不变的操作手册，而是需要不断发现 问题和适应新的情况，不断修订逐步完善的。 制定预案的原则“预防为主，防救结合” 1、从事故预防的角度应急预案应由技术对策和管理对策共同构成： (1)技术上采取措施，使“机一环境”系统具有保障安全状态的能力 。 (2)通过管理协调“人自身”及“人一机”系统的关系，以实现整个系 统的安全。 2、从事故发生后损失控制的角度看，事先对可能发生事故后的状态 和后果进行预测并制订救援措施，一旦发生异常情况： (1)能根据事故应急救援预案及时进行救援处理。 (2)可最大限度地避免突发性重大事故发生。 (3)减轻事故所造成的损失。 (4)同时又能及时地恢复生产。 3、应急救援预案采用的方式：单位自救和社会自救相结合。预案的分类 预案的分类有多种方法，如按行政区域，可划分为国 家级、省级、市级、区（县）和企事业预案；按时间 特征，可划分为常备预案和临时预案（如偶尔组织的 大型集会等）；按事故灾害或紧急情况的类型，可划 分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和突发 社会安全事件等预案。 而最适合政府组织预案文件体系的分类方法，是按预 案的适用对象范围进行分类，可将应急预案划分为综 合预案、专项预案和现场预案，以保证预案文件体系 的层次清晰和开放性。第二部分预案的内容和框架预案的基本内容应急预案核心要素 1、方针与原则 ： 2、应急策划:危险分析、资源分析、法律法规要求 3、应急准备:机构与职责、应急资源、教育训练和演习、 互助协议 4、应急响应：接警与通知、指挥与控制、警报和紧急公 告、通信、事态监测与评估、警戒与治安、人群疏散 与安置、医疗与卫生、公共关系、应急人员安全、消 防与抢险(包括泄漏物的控制) 5、恢复善后 ： 6、预案管理与评估改进 ：应急预案的程序结构1、预案概况：对紧急情况应急管理进行综合描述和说明 2、预防程序：对潜在事故进行确认并采取减缓的措施 3、准备程序：说明应急行动前所需采取的准备工作 4、基本应急程序：给出事故可适用的应急行动程序 5、特殊危险应急程序：针对特殊事故危险性的应急程 6、恢复程序：说明事故现场应急行动结束后所需采取的 清除和恢复行动 预案的框架体系预案的四级文件体系 一、预案（一级文件，手册，综合性描述 ） 二、程序（二级文件，核心） 三、说明书（三级文件） 四、应急行动记录（四级文件） 一、预案（一级文件，手册，综 合性描述）1、对紧急情况的管理政策 2、预案的目标 3、应急组织 4、责任：由一系列为实现紧急管理政策和 预案目标而制定的紧急情况管理程序组 成，包括对紧急情况的应急准备、现场 应急、恢复的程序以及训练程序，事故 后果评价程序等。 二、程序（二级文件，核心）1、内容：行动的目的；行动的范围 2、模式：5W1H-为什么why，做什么what，谁 去做who，什么时间when，什么地点where， 如何做how 3、目的：为应急行动提供信息参考和行动指导 4、格式：文字叙述、流程图表、或是二者的组 合等 三、说明书（三级文件） 对程序中的特定任务及某些行动细节进 行说明，供应急组织内部人员或其他人 使用，例如应急队员职责说明书，应急 检测设备使用说明书等 四、应急行动记录（四级文件 ） 包括在应急行动期间所作的通讯记录， 应急队员进出事故危险区的记录，向政 府部门递交报告的记录、每一步应急行 动的记录等 应急预案防范事故的策略1、形式逻辑-三E对策1)工程预防对策-本质安全化 Engineering(硬件 设备) 2)预防教育对策-人的素质 Education（员工培 训） 3)管理预防对策-系统调剂 Enforcement 2、时间逻辑-三套对策体系 1)事前预防（超前预防对策体系） 2)事中救援（事故应急救援体系） 3)事后处理（事后报告及事后责任追究体系） 第三部分实验室生物安全的危险分析危险分析 危险分析是应急预案编制的基础和关键 过程。危险分析的结果不仅有助于确定 需要重点考虑的危险，提供划分预案编 制优先级别的依据，而且也为应急预案 的编制、应急准备和应急响应提供必要 的信息和资料。 危险分析包括危险识别、脆弱性分析和 风险分析。 危险识别 危险识别的目的是要将实验室中可能存在的重大危险因素识别出来，作 为下一步危险分析的对象。危险识别应分析本单位的地理环境等自然条 件，实验室建筑、药品试剂、菌毒种和仪器设施等的具体情况，总结同 类单位历史上曾经发生的重大事故，来识别出可能发生的突发事故。 危险识别应明确下列内容： 1） 危险化学品工厂（尤其是重大危险源）的位置和运输路线； 2） 伴随危险化学品的泄漏而最有可能发生的危险（如火灾、爆炸 和中毒）； 3） 城市内或经过城市进行运输的危险化学品的类型和数量； 4） 重大火灾隐患的情况，如地铁、大型商场等人口密集场所； 5） 其他可能的重大事故隐患，如大坝、桥梁等； 6） 可能的自然灾害，以及地理、气象等自然环境的变化和异常情 况。 实验室生物安全危险识别 病原微生物感染性材料在病原微生物实 验室操作、运送、储存等活动中，因工 作人员违反操作规程（非蓄意破坏）或 因自然灾害、意外事故、意外丢失等造 成人员感染或暴露，或造成感染性材料 向病原微生物实验室外扩散等。 脆弱性分析 脆弱性分析要确定的是：一旦发生危险事故，城市的 哪些地方容易受到破坏。脆弱性分析结果应提供下列 信息： 1） 受事故或灾害严重影响的区域，以及该区域的影响 因素（如地形、交通、风向等）； 2） 预计位于脆弱带中的人口数量和类型（如居民、职 员，敏感人群医院、学校、疗养院、托儿所）； 3） 可能遭受的财产破坏，包括基础设施（如水、食物 、电、医疗）和运输线路； 4） 可能的环境影响。 生物安全脆弱性分析 人群传播 水源污染 空气污染 人群密集区影响 实验楼功能 诊断治疗手段风险分析 风险分析是根据脆弱性分析的结果，评估事故或灾害 发生时，对城市造成破坏（或伤害）的可能性，以及 可能导致的实际破坏（或伤害）程度。通常可能会选 择对最坏的情况进行分析。风险分析可以提供下列信 息： 1） 发生事故和环境异常（如洪涝）的可能性，或同时 发生多种紧急事故的可能性； 2） 对人造成的伤害类型（急性、延时或慢性的）和相 关的高危人群 ；3） 对财产造成的破坏类型（暂时、可修复或永久的） ； 4） 对环境造成的破坏类型（可恢复或永久的）。危险分析十六条(1)现有的应急救援系统及预案是基于相应的风险水平吗? (2)危险辨识、风险评价是否考虑了：1)历史上的事故、事件；2)潜在事故发生的可能性及严重度(包括对场外的影响 )；3)自然灾害；4)技术灾害；5)人员破坏；6)其他影响因素。危险分析十六条(3)所有危险材料一览表中是否列出材料的商品名 称、使用及储存位置、来源、数量、性质、安 全性能等，是否有危险材料生产工艺图或分布 图? (4)是否列出重大危险源清单及其他需要编制应急 预案的材料、设备、设施和场所清单? (5)应急响应预案中是否包括了事故状态监测和评 价? (6)应急预案中包括预防紧急情况发生的内容吗?危险分析十六条(7)是否制定了定期检测关键设备、元件、报警系统的制 度，是否包括了测试方法和频度? (8)是否有制度规定所有新材料、新工艺、新设备符合国 家法律、政府法规、国家标准、行业标准及应急预案 要求? (9)高危险场所和岗位是否安装合适的保护性监测系统? (10)是否实施了减少危险材料使用量的控制措施? (11)是否采用了职业安全健康管理体系或其他先进的安全 管理方法?危险分析十六条(12)事故预防职责是否分配给相关的合格人员? (13)是否按消防法规和标准对消防设备及系统进行定期检 查? (14)火灾应急预案是否包括：工作场所火灾危险性一览表 、潜在火源及其控制措施、火灾危险控制及其消防设 备维护人员的姓名、职责等。 (15)安全或保护装置及系统的维护程序中是否包括设备失 效时的备用程序或措施? (16)预案中对现场临时性人员(承包商、来访人员等)是否 规定了应急防护措施方面的内容? 第四部分应急能力评估应急能力评估 依据危险分析的结果，对已有的应急资源和应 急能力进行评估，明确应急救援的需求和不足 。应急资源包括应急人员、应急设施（备）、 装备和物资等；应急能力包括人员的技术、经 验和接受的培训等。应急资源和能力将直接影 响应急行动的快速有效性。 预案制定时应当在评价与潜在危险相适应的应 急资源和能力的基础上，选择最现实、最有效 的应急策略。 应急资源 应急人员：有组织的应急队伍 应急设施：防护、洗消、排污和抢险救援器材 物资；医护人员、床位、救治设备和应急药品 、疫苗；采样、取证、检验、鉴定和监测设备 。 装备物资：手套、防护装、实验用鞋、口罩、 帽子、面罩等个体防护用品，生物安全柜、高 压蒸汽灭菌锅、一次性接种环、螺口瓶、微生 物样本及废弃物运送容器、运输工具等安全设 备。应急能力 技术：防护、洗消等 经验：实战经验 培训 演练：定期和不定期评估改进 完善预案 队伍建设 装备物资 培训演练第五部分实验室生物安全事故的应急处置病原微生物分类第一类病原微生物：是指能够引起人类或者动物非常严重疾病的微 生物，以及我国尚未发现或者已经宣布消灭的微生物，如：埃博 拉病毒、拉沙热病毒、马尔堡病毒、黄热病毒等。 第二类病原微生物：是指能够引起人类或者动物严重疾病，比较容 易直接或者间接在人与人、动物与人、动物与动物间传播的微生 物，如口蹄疫病毒、汉坦病毒、高致病性禽流感病毒、艾滋病毒 （I型和II型）、乙型脑炎病毒、西尼罗病毒、炭疽芽孢杆菌、结 核分枝杆菌、鼠疫耶尔森菌等。 第三类病原微生物：是指能够引起人类或者动物疾病，但一般情况 下对人、动物或者环境不构成严重危害，传播风险有限，实验室 感染后很少引起严重疾病，并且具备有效治疗和预防措施的微生 物，如急性出血性结膜炎病毒、腺病毒、肠道病毒、甲型肝炎病 毒、乙型肝炎病毒、麻疹病毒、金黄色葡萄球菌、伤寒沙门菌等 。实验室所在单位 立即关闭事件发生的病原微生物实验室； 对周围已经污染或可能污染的环境进行封闭、 隔离； 组织专业消毒人员消毒现场； 核实在相应潜伏期时间段内进出实验室人员及 密切接触感染者人员的名单； 配合有关部门做好感染者救治及现场调查和处 置工作； 提供病原微生物实验室布局、设施、设备、实 验人员等情况。 卫生行政