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第四讲 西方国家的国家机构设置南开大学周恩来政府管理学院 赵聚军内容安排 第一节 国家机构的概念 第二节 西方国家的国家元首 第三节 西方国家的立法机关 第四节 西方国家的行政机关和政府首脑 第五节 西方国家的司法机关 第六节 西方国家的军队 第七节 西方国家的地方政权机关第一节 国家机构的概念 国家机构,是一切国家机关的总和、总称。 从横向的角度看,国家机构由立法机关、行政机 关、司法机关、军队等组成; 从纵向的角度看,国家机构由中央国家机关、地 方国家机关(联邦国家机关、联邦成员单位的国 家机关、地方国家机关组成); 承担一定政府职能的社会团体和地方自治机关等 是国家机构的延伸。第二节 西方国家的国家元首 国家元首,是个一国家对内对外的正式的最高代表 。 国家元首的称谓: 总统、 国家主席、君主(国王、女王、皇帝、天 皇、苏丹、大公、埃米尔、酋长、伊玛目) 、“ 革命委员会主席”、“武装部队最高委员会主府” 、“执政委员会主席”、国防委员会委员长等。 在英联邦国家,名义上是由英王作为国家元首,实 际上是由英王委任的代表总督,来行使国家元 首的职权 。 副总统并非国家副元首,如同君主和各种机构的法人代表不可能有副职一样,共和制国家的国家元首作为国家的代表,也没有正、副之分 。 西方国家的国家元首,作为整个国家的合法代表,不论是否握有实权,在礼仪形式上都凌驾 于立法、行政、司法、军队等一切国家机构和 所有政府官员之上 。 国家元首本身的重要职权,一般为签署和公布 法律,提名或根据代议机关的选举结果任命政 府首脑,接受外国使节呈递的国书,授与或颁 发对本国公民或外国友人的荣誉称号,主持议 会的开幕仪式和国家的其它重要典礼,等等。 有些国家的国家元首还有解散议会的权力(意 大利)。 国家元首一般还兼为国家武装部队的最高统帅。 “国家元首”这个词汇最早出现于1831年的比 利时王国宪法。“二战”后,为各国普遍采用 。 一般来说,是一个国家设一位国家元首。但也 有例外。比如,在只有两万余人的圣马利诺, 是一个国家设有两位国家元首执政官,而 英王是一人兼为两个以上国家的国家元首,也 还有个别国家实行集体国家元首的制度。 立宪君主制国家的国家元首 立宪君主制国家的国家元首为君主 。 君主是终身的,绝大多数是世袭的。有的国家 实行长子继承制,只准君主的男性后嗣继承; 有的国家是由君主的第一个孩子继承,男性女 性后嗣均可等等。 其中英王的继承方法比较复杂一些。根据英国 法律的规定,英王的男性或女性后裔可以按一 定的程序和顺序继承王位(1、首先属于王子; 2、王子的后裔;3、次子;4、长女)。 立宪君主的政治地位有两种类型: 一类是纯粹的“虚君”,如英王、日本天皇等 。“临朝不理政”,不介入国家决策,但享有 很高的政治待遇和经济礼遇。 另一类是“二元制”的立宪君主,如约旦国王 。在实行这一制度的国家,宪法往往是君主“ 钦定”的,有议会存在,君主在这一宪法的约 束和议会某种程度的制约下保持着较大的政治 权力,行使着实际的国家统治和管理权力,行 政机关直接对君主负责。共和制国家的国家元首 共和制国家的国家元首大多称为总统 ,且均由 选举产生。 各国国家元首选举产生的方式有三种类型。 一是,由直接选举的方式,即公民普选的方式 产生,如法国; 二是,以间接选举的方式,即选举团选举的方 式产生,如美国; 三是,由议会选举产生,如意大利、印度; 西方国家国家元首的任期长短不一,其中以4-5年 者居多,美国总统任期为4年,法国总统任期为5年。 国家元首中任期较短的是圣马力诺和瑞士,分别 为半年和一年。 国家元首的任期超过5年乃至终身总统也是有的。 共和制度下的国家元首的地位分为两大类型: 一类是以美国总统为代表的、“独揽大权”型, 他们往往兼为政府首脑,直接主持国务活动,操 有行政决策权和执行权。 另一类是“统而不治”型,类似于“虚君”,可 以称之为“虚位元首”,即只代表国家,不具体 管理政务,行使一些礼仪性、程序性的职权,如 印度、意大利、新加坡的总统。 总结:国家元首的职权 无论是在立宪君主制国家,还是在共和制国家 ,国家元首的职权是一定的,他们实际权限和 政治地位的差别,直接源于他们是否兼为政府 首脑。 第三节 西方国家的立法机构 一、立法机关的由来 二、立法机关的组成 三、立法机关的职权立法机关的由来 在西方国家,立法机关是经选举产生的代表所组成的 议政机构,所以也常被称之为“代议机构”。 所谓“代议民主”,是指由基于广泛选举产生的、具有 一定任期的代表机构来行使国家权力的间接民主形式 。这是民主制度在近代国家条件下的新发展,作为“ 民意代表机构”的议会则是这种民主制的核心和主要 标志。 现代议会的直接渊源,一般认为是欧洲中世纪时期的 等级会议。英国最早从等级会议制度中确立了近代的 议会制度,被称为“议会之母”。立法机关的组成 立法机关的组织结构基本上有两种,即“两院 制”和“一院制”。 两院制,是指立法机关由上议院和下议院(参 议院和众议院)两个团体组成,共同行使议会 职权。 一院制,是以一个单一团体行使立法机关的职 权。 主要西方国家都采用两院制。 目的:适当划分立法和监督的职权,并通过二 者的相互制约,保证立法的周全和稳妥。 比如,在美国,参议院在外事等方面的权力较 大,众议院在内政等方面的权力较大,但是法 案的成立,均须经两院先后分别进行审议、通 过。 议员是议会的主体。 两院制的下院(众议院)的议员和一院制议会的议 员,一般是按选区和人口比例选举产生的。 两院制的上院(参议院)的议员的产生则相对比较 复杂: 有的国家由国家元首全部或部分直接任命; 有的国家由具备某种特定资格的人士担任并终身任职, 甚至世袭; 也有的国家是按地区、职业分布等选举产生,比如联邦 制国家就往往是由联邦组成单位选举产生。 选举产生的议员都有一定的任期。 关于议员任期,很多国家采用“长任期”(少则 二年,多则十年左右)和“不全面改选”(按一 定年限改选一部分议员)相结合的方式。 这种方式受到了政界和理论界的高度评价,被 认为既能保证立法工作的长期稳定,又可以及 时吸收更多的人关心政治生活。 议员的主要职权是: (1)提案权。在原则上,议员对国家的任何事 项都有提案权,但必须有一定数量的议员附议 。 (2)质询权。议员有权对政府提出质问。 (3)讨论权和表决权。议员有权对议题、议案 进行讨论,并对它们表明赞成、反对和弃权的 态度。 议会内部一般按照议员的特长和兴趣,将他们 组织划分为若干常设的或临时的专门委员会, 作为议会的工作机构。 专门委员会的主要职能,是为议会的全体会议 做准备,其主要的具体工作就是审查提交给议 会的大量提案。 理论上讲,西方国家的议员被认为是“全体公民 ”的代表,而不是个别阶级、阶层、地区、职业 的代表,他们来自各个方面,有自己的选区, 接受选民的监督,但从法律上讲,他们一经任 职,就取得了“独立”的地位,“只凭良心办事”。 事实上,议员总是各种社会经济、政治势力的 代表。 在西方国家,国家或联邦、联邦成员单位和较 高层次上的地方议会的议员,一般都是专职的 。议员享有许多法律规定的特权,以保证他们 的言论自由和正常履行公务: (1)非经批准不受逮捕的特权。 (2)议员在院内的言论、表决不受追究。 (3)有接受薪金、生活费、补贴的权利。立法机关的职权 (一)立法权 在多数西方国家,一般都规定,议员、政府首脑 、特定多数的选民等享有立法创议权,但只有立 法机关才拥有制定普通法律的权力和授权行政机 关制定法规的权力。 有些国家规定,宪法的某些基本条文规定和国体 不能成为修正的对象。 (二)财政权 财政权是立法机关对国民收入进行再分配的权 力。它也是议会的一项主要权力。“议会掌握 钱袋”。 财政权的主要内容,是批准行政机关所作的预 算和决算 。 (三)监督权 监督权是立法机关监督行政机关的权力。 依法机关行使监督权的主要形式: (一)质询:这是指议员定期或不定期地以书面或 口头的方式向政府首脑、行政机关各部门负责人等 提出问题,并要求答复。质询是以议员个人身份提 出的,不是议案,也用不着表决。但是被质询者必 须回答。 提出质询的主要目的,是在野党给执政党出难题, 为自己制造舆论。因此,质询是议会中党派斗争的 重要方式。 (二)投不信任票:又称为“倒阁权”,是议会制共 和国和立宪君主国的立法机关监督行政机关的一种 手段。 在规定有投不信任票权的国家,内阁的存在总是以 议会的信任为前提的,内与对议会负“连带责任”, 凡内阁的政策,应由内阁全体成员对议会负责;如 果内阁的政策得不到议会的信任,即有半数以上的 议员赞同对内阁的“不信任案”,内阁必须集体辞职 ,或提请国家元首解散议会,重新举行大选,由新 的议会组织新一届内阁。 (三)弹劾:这是一些西方国家的议会对政府高级 官员违法犯罪活动进行控告和制裁的一种制度。 弹劾的对象包括国家元首(立宪君主国家除外)、政府 首脑、法官、议会议员,有的国家还包括部长等高级官 员。 弹劾的依据主要有叛国罪、违宪罪、贿赂罪、渎职罪等 。弹劾大多数是由下(众)议院提出,由上(参)议院 进行审理;也有一些国家是由高等法院等专门机构审理 。 弹劾案如果成立,可以罢免被弹劾者的职务,取消担任 公职的资格;也可以在罢免职务的同时再科以刑罚。 为了免遭弹劾,面临这种“危险”的官员往往采用辞职 的办法,避开这一足以使政治家身败名裂的处罚。 (四)批准条约:一般来说,对外缔结条约的 具体工作由行政机关负责。 为了让立法机关有效地监督行政机关,各国都 规定,行政机关或政府首脑同外国缔结的所有 条约或某些重要的条约,须经议会事先或事后 批准,方可生效。 (五)其他:此外,对一些高级官员和较高层 次的法官任免案的审查,对政府机关的活动进 行调查,决定战争与和平问题等,也是西方国 家立法机关的重要职权。 总结:西方国家立法机关的法定权力通常很大,但 目前来看,实际权力却不如法定权力大。 从历史发展的角度看,自由资本主义时期是议会的 “黄金时代”,议会一般处在优于行政机关和司法机 关的政治地位,是国家权力的中心。 这种状况随着资本主义发展到垄断阶段而有所改变 ,此时议会地位趋于衰落,政府行政权日益膨胀。 尽管如此,在现代标榜“主权在民”的国家中,议会 制度仍然是国家机构的重要组成部分。第四节 行政机关和政府首脑 一、行政机关的概念 二、行政机关的组成 三、西方国家的政府首脑 四、行政机关的主要职权行政机关的概念 行政机关,就是狭义的政府,是掌握行政管理 权力的国家机构。 行政机关根据国家的法律,负责制定、执行国 家的政策,享有立法创议权和修改宪法的建议 权,并对国内外的重大政治、经济和社会事件 做出及时的反应和对策。 行政机关是国家机构中最关键的部分。行政机关的组成 在多数国家,狭义上的“政府”和“内阁”是一个意 思。美国、法国等一般叫政府,英国、日本等 习惯叫内阁。 政府首脑一般称为“总理”,在实行君主立宪制 的国家多称为“首相”。 西方国家的行政机关一般由政府首脑和各部部 长所组成。它的产生程序是: 首先依照法定程序产生出政府首脑; 然后,由根据政府首脑的提名,在得到立法机 关认可的情况下完成“组阁”; 一位内阁成员领导一个重要的行政部门 。 各国在组织政府的过程中,一般都要遵循以下原 则: (1)“相容原则”或“不相容原则”。 在一些强调严格实行分权制度的国家,如美国, 实行的是“不相容原则”,即政府的主要成员不 得同时担任议员,体现立法与行政的分开。 在另一些国家,如英国等一些实行议会共和制度 的国家,则是实行“相容原则”,即内阁成员必 须同时为议员,
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