第四讲 西方国家的国家机构设置南开大学周恩来政府管理学院 赵聚军内容安排 第一节 国家机构的概念 第二节 西方国家的国家元首 第三节 西方国家的立法机关 第四节 西方国家的行政机关和政府首脑 第五节 西方国家的司法机关 第六节 西方国家的军队 第七节 西方国家的地方政权机关第一节 国家机构的概念 国家机构，是一切国家机关的总和、总称。 从横向的角度看，国家机构由立法机关、行政机 关、司法机关、军队等组成； 从纵向的角度看，国家机构由中央国家机关、地 方国家机关（联邦国家机关、联邦成员单位的国 家机关、地方国家机关组成）； 承担一定政府职能的社会团体和地方自治机关等 是国家机构的延伸。第二节 西方国家的国家元首 国家元首，是个一国家对内对外的正式的最高代表 。 国家元首的称谓： 总统、 国家主席、君主（国王、女王、皇帝、天 皇、苏丹、大公、埃米尔、酋长、伊玛目） 、“ 革命委员会主席”、“武装部队最高委员会主府” 、“执政委员会主席”、国防委员会委员长等。 在英联邦国家，名义上是由英王作为国家元首，实 际上是由英王委任的代表总督，来行使国家元 首的职权 。 副总统并非国家副元首，如同君主和各种机构的法人代表不可能有副职一样，共和制国家的国家元首作为国家的代表，也没有正、副之分 。 西方国家的国家元首，作为整个国家的合法代表，不论是否握有实权，在礼仪形式上都凌驾 于立法、行政、司法、军队等一切国家机构和 所有政府官员之上 。 国家元首本身的重要职权，一般为签署和公布 法律，提名或根据代议机关的选举结果任命政 府首脑，接受外国使节呈递的国书，授与或颁 发对本国公民或外国友人的荣誉称号，主持议 会的开幕仪式和国家的其它重要典礼，等等。 有些国家的国家元首还有解散议会的权力（意 大利）。 国家元首一般还兼为国家武装部队的最高统帅。 “国家元首”这个词汇最早出现于1831年的比 利时王国宪法。“二战”后，为各国普遍采用 。 一般来说，是一个国家设一位国家元首。但也 有例外。比如，在只有两万余人的圣马利诺， 是一个国家设有两位国家元首执政官，而 英王是一人兼为两个以上国家的国家元首，也 还有个别国家实行集体国家元首的制度。 立宪君主制国家的国家元首 立宪君主制国家的国家元首为君主 。 君主是终身的，绝大多数是世袭的。有的国家 实行长子继承制，只准君主的男性后嗣继承； 有的国家是由君主的第一个孩子继承，男性女 性后嗣均可等等。 其中英王的继承方法比较复杂一些。根据英国 法律的规定，英王的男性或女性后裔可以按一 定的程序和顺序继承王位（1、首先属于王子； 2、王子的后裔；3、次子；4、长女）。 立宪君主的政治地位有两种类型： 一类是纯粹的“虚君”，如英王、日本天皇等 。“临朝不理政”，不介入国家决策，但享有 很高的政治待遇和经济礼遇。 另一类是“二元制”的立宪君主，如约旦国王 。在实行这一制度的国家，宪法往往是君主“ 钦定”的，有议会存在，君主在这一宪法的约 束和议会某种程度的制约下保持着较大的政治 权力，行使着实际的国家统治和管理权力，行 政机关直接对君主负责。共和制国家的国家元首 共和制国家的国家元首大多称为总统 ，且均由 选举产生。 各国国家元首选举产生的方式有三种类型。 一是，由直接选举的方式，即公民普选的方式 产生，如法国； 二是，以间接选举的方式，即选举团选举的方 式产生，如美国； 三是，由议会选举产生，如意大利、印度； 西方国家国家元首的任期长短不一，其中以4-5年 者居多，美国总统任期为4年，法国总统任期为5年。 国家元首中任期较短的是圣马力诺和瑞士，分别 为半年和一年。 国家元首的任期超过5年乃至终身总统也是有的。 共和制度下的国家元首的地位分为两大类型： 一类是以美国总统为代表的、“独揽大权”型， 他们往往兼为政府首脑，直接主持国务活动，操 有行政决策权和执行权。 另一类是“统而不治”型，类似于“虚君”，可 以称之为“虚位元首”，即只代表国家，不具体 管理政务，行使一些礼仪性、程序性的职权，如 印度、意大利、新加坡的总统。 总结：国家元首的职权 无论是在立宪君主制国家，还是在共和制国家 ，国家元首的职权是一定的，他们实际权限和 政治地位的差别，直接源于他们是否兼为政府 首脑。 第三节 西方国家的立法机构 一、立法机关的由来 二、立法机关的组成 三、立法机关的职权立法机关的由来 在西方国家，立法机关是经选举产生的代表所组成的 议政机构，所以也常被称之为“代议机构”。 所谓“代议民主”，是指由基于广泛选举产生的、具有 一定任期的代表机构来行使国家权力的间接民主形式 。这是民主制度在近代国家条件下的新发展，作为“ 民意代表机构”的议会则是这种民主制的核心和主要 标志。 现代议会的直接渊源，一般认为是欧洲中世纪时期的 等级会议。英国最早从等级会议制度中确立了近代的 议会制度，被称为“议会之母”。立法机关的组成 立法机关的组织结构基本上有两种，即“两院 制”和“一院制”。 两院制，是指立法机关由上议院和下议院（参 议院和众议院）两个团体组成，共同行使议会 职权。 一院制，是以一个单一团体行使立法机关的职 权。 主要西方国家都采用两院制。 目的：适当划分立法和监督的职权，并通过二 者的相互制约，保证立法的周全和稳妥。 比如，在美国，参议院在外事等方面的权力较 大，众议院在内政等方面的权力较大，但是法 案的成立，均须经两院先后分别进行审议、通 过。 议员是议会的主体。 两院制的下院（众议院）的议员和一院制议会的议 员，一般是按选区和人口比例选举产生的。 两院制的上院（参议院）的议员的产生则相对比较 复杂： 有的国家由国家元首全部或部分直接任命； 有的国家由具备某种特定资格的人士担任并终身任职， 甚至世袭； 也有的国家是按地区、职业分布等选举产生，比如联邦 制国家就往往是由联邦组成单位选举产生。 选举产生的议员都有一定的任期。 关于议员任期，很多国家采用“长任期”（少则 二年，多则十年左右）和“不全面改选”（按一 定年限改选一部分议员）相结合的方式。 这种方式受到了政界和理论界的高度评价，被 认为既能保证立法工作的长期稳定，又可以及 时吸收更多的人关心政治生活。 议员的主要职权是： （1）提案权。在原则上，议员对国家的任何事 项都有提案权，但必须有一定数量的议员附议 。 （2）质询权。议员有权对政府提出质问。 （3）讨论权和表决权。议员有权对议题、议案 进行讨论，并对它们表明赞成、反对和弃权的 态度。 议会内部一般按照议员的特长和兴趣，将他们 组织划分为若干常设的或临时的专门委员会， 作为议会的工作机构。 专门委员会的主要职能，是为议会的全体会议 做准备，其主要的具体工作就是审查提交给议 会的大量提案。 理论上讲，西方国家的议员被认为是“全体公民 ”的代表，而不是个别阶级、阶层、地区、职业 的代表，他们来自各个方面，有自己的选区， 接受选民的监督，但从法律上讲，他们一经任 职，就取得了“独立”的地位，“只凭良心办事”。 事实上，议员总是各种社会经济、政治势力的 代表。 在西方国家，国家或联邦、联邦成员单位和较 高层次上的地方议会的议员，一般都是专职的 。议员享有许多法律规定的特权，以保证他们 的言论自由和正常履行公务： （1）非经批准不受逮捕的特权。 （2）议员在院内的言论、表决不受追究。 （3）有接受薪金、生活费、补贴的权利。立法机关的职权 （一）立法权 在多数西方国家，一般都规定，议员、政府首脑 、特定多数的选民等享有立法创议权，但只有立 法机关才拥有制定普通法律的权力和授权行政机 关制定法规的权力。 有些国家规定，宪法的某些基本条文规定和国体 不能成为修正的对象。 （二）财政权 财政权是立法机关对国民收入进行再分配的权 力。它也是议会的一项主要权力。“议会掌握 钱袋”。 财政权的主要内容，是批准行政机关所作的预 算和决算 。 （三）监督权 监督权是立法机关监督行政机关的权力。 依法机关行使监督权的主要形式： （一）质询：这是指议员定期或不定期地以书面或 口头的方式向政府首脑、行政机关各部门负责人等 提出问题，并要求答复。质询是以议员个人身份提 出的，不是议案，也用不着表决。但是被质询者必 须回答。 提出质询的主要目的，是在野党给执政党出难题， 为自己制造舆论。因此，质询是议会中党派斗争的 重要方式。 （二）投不信任票：又称为“倒阁权”，是议会制共 和国和立宪君主国的立法机关监督行政机关的一种 手段。 在规定有投不信任票权的国家，内阁的存在总是以 议会的信任为前提的，内与对议会负“连带责任”， 凡内阁的政策，应由内阁全体成员对议会负责；如 果内阁的政策得不到议会的信任，即有半数以上的 议员赞同对内阁的“不信任案”，内阁必须集体辞职 ，或提请国家元首解散议会，重新举行大选，由新 的议会组织新一届内阁。 （三）弹劾：这是一些西方国家的议会对政府高级 官员违法犯罪活动进行控告和制裁的一种制度。 弹劾的对象包括国家元首（立宪君主国家除外）、政府 首脑、法官、议会议员，有的国家还包括部长等高级官 员。 弹劾的依据主要有叛国罪、违宪罪、贿赂罪、渎职罪等 。弹劾大多数是由下（众）议院提出，由上（参）议院 进行审理；也有一些国家是由高等法院等专门机构审理 。 弹劾案如果成立，可以罢免被弹劾者的职务，取消担任 公职的资格；也可以在罢免职务的同时再科以刑罚。 为了免遭弹劾，面临这种“危险”的官员往往采用辞职 的办法，避开这一足以使政治家身败名裂的处罚。 （四）批准条约：一般来说，对外缔结条约的 具体工作由行政机关负责。 为了让立法机关有效地监督行政机关，各国都 规定，行政机关或政府首脑同外国缔结的所有 条约或某些重要的条约，须经议会事先或事后 批准，方可生效。 （五）其他：此外，对一些高级官员和较高层 次的法官任免案的审查，对政府机关的活动进 行调查，决定战争与和平问题等，也是西方国 家立法机关的重要职权。 总结：西方国家立法机关的法定权力通常很大，但 目前来看，实际权力却不如法定权力大。 从历史发展的角度看，自由资本主义时期是议会的 “黄金时代”，议会一般处在优于行政机关和司法机 关的政治地位，是国家权力的中心。 这种状况随着资本主义发展到垄断阶段而有所改变 ，此时议会地位趋于衰落，政府行政权日益膨胀。 尽管如此，在现代标榜“主权在民”的国家中，议会 制度仍然是国家机构的重要组成部分。第四节 行政机关和政府首脑 一、行政机关的概念 二、行政机关的组成 三、西方国家的政府首脑 四、行政机关的主要职权行政机关的概念 行政机关，就是狭义的政府，是掌握行政管理 权力的国家机构。 行政机关根据国家的法律，负责制定、执行国 家的政策，享有立法创议权和修改宪法的建议 权，并对国内外的重大政治、经济和社会事件 做出及时的反应和对策。 行政机关是国家机构中最关键的部分。行政机关的组成 在多数国家，狭义上的“政府”和“内阁”是一个意 思。美国、法国等一般叫政府，英国、日本等 习惯叫内阁。 政府首脑一般称为“总理”，在实行君主立宪制 的国家多称为“首相”。 西方国家的行政机关一般由政府首脑和各部部 长所组成。它的产生程序是： 首先依照法定程序产生出政府首脑； 然后，由根据政府首脑的提名，在得到立法机 关认可的情况下完成“组阁”； 一位内阁成员领导一个重要的行政部门 。 各国在组织政府的过程中，一般都要遵循以下原 则： （1）“相容原则”或“不相容原则”。 在一些强调严格实行分权制度的国家，如美国， 实行的是“不相容原则”，即政府的主要成员不 得同时担任议员，体现立法与行政的分开。 在另一些国家，如英国等一些实行议会共和制度 的国家，则是实行“相容原则”，即内阁成员必 须同时为议员，