以科学发展观加强乡镇调控能力调研分析以科学发展观加强乡镇调控能力调研分析党的十六届五中全会审议通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议，擘画了未来五年的宏伟发展蓝图。建议最鲜明的特点就是，坚持以科学发展观统领经济社会发展全局。其中，贯彻落实科学发展观的一项重要任务就是建设社会主义新农村。当前，我国还存在着许多因素制约社会主义新农村建设，如城乡收入差距越来越大；农民因各种原因越级上访的数量和规模都在增多和增大；有相当一部分农村基层党组织软弱涣散，组织和动员群众的能力较弱；一些乡村的社会治安形势也十分严峻这些问题都与乡镇调控能力有关。“调控能力”本是经济学上的用语，它是指政府从经济发展的全局和整体出发，综合运用法律和政策等多种手段对国民经济进行调节、控制、组织和协调的“宏观调控”能力。而所谓的乡镇调控力是指乡镇处理乡村问题，促进党和政府同广大农民之间良性互动，达成彼此和谐的行政管理能力。调控能力不是传统的对农村和农民的控制、管制能力，而是在村民自治、市场经济和法治国家的崭新形势下，乡镇如何有效解决农村的各种矛盾，协调各种关系，促进农村和谐发展的能力。鉴于此，必须站在政府体制创新与经济市场化进程相适应的高度去认识和把握乡镇调控能力问题，紧紧围绕构建社会主义和谐社会的发展目标，坚持科学发展观，科学合理地界定乡镇职能，采取相应的措施，增强乡镇调控能力，提高乡镇执政能力。这次调研我们采取了分类指导、典型解剖的方式，根据温州市农村经济社会发展水平及特点的不同，选择了大、中、小三种不同类型的乡镇作为蹲点乡镇。从月底开始到 5 月下旬，5 个调研组分别采取了个别访谈、召开座谈会、翻阅会议记录本、了解统计表格等方法，对蹲点乡镇的政权运行情况、乡镇与县市的关系、乡镇与基层站所关系、乡镇财政状况、基层组织建设状况、企业和群众对乡镇的要求等方面进行调查。访问了 6 个乡镇所有镇属机构和驻镇机构共计 260 多个机构的负责人，召开了县直部门领导干部座谈会、乡镇干部座谈会、村两委负责人座谈会、村民代表座谈会、村级企业负责人座谈会和驻镇机构负责人座谈会，掌握了丰富的第一手材料。同时坚持边调研边试点，在全市选择了 11 个不同类型的乡镇开展乡镇调控能力试点，通过调研为试点开路，用试点的实践检验调研成果。在此基础上，经过艰苦地整理和认真地分析，形成如下报告一、现状和问题温州乡镇发展的基本概况温州市共有乡镇 262 个，其中建制镇 119 个。人口在1 万以下的乡镇有 88 个，12 万的有 83 个，25 万的有65 个，5 10 万的 13 个，10 万以上的 13 个。改革开放以来，温州市乡镇经历了农村工业化、城镇化和城镇城市化过程，有了长足发展，主要呈现以下特点：一是经济强镇在全市经济社会发展中的地位和作用突出。XX 年全市三十经济强镇评比数据表明，三十强镇人口总数 284.4 万人，占全市总人口的 38.5%；XX 年实现 GDP 558.7 亿元，占全市 GDP 的 53%；人均 GDP 19643 元，比全市人均 GDP 高出了5426 元；财政总收入 67.5 亿元，占全市财政总收入的53.5%；工业总产值 1301.2 亿元，占全市的 56.6%；农村人均纯收入 7728 元，比同期全市农村人均纯收入多出 2637元。二是一些中心镇正朝着城市化方向发展。除县政府驻地镇外，我市柳市、龙港、鳌江、塘下、北白象、虹桥、瓯北等 7 个镇，建成区面积都在 6 平方公里以上，其中柳市、龙港、鳌江、瓯北镇的建成区面积均在 10 平方公里以上；建成区总人口达 57.14 万，平均为 8 万多；外来人口达 37.3 万，占建成区人口的 65%，为全镇户籍人口的47%。XX 年，7 个镇的 GDP 总量达 290.86 亿，平均为 41.5亿；预算内财政总收入为 26.43 亿，平均为 3.77 亿。这些镇已达到我国小城市的标准，是温州大都市体系中的小城市和中心城镇。三是乡镇发展不平衡，一些乡镇的经济社会发展相对落后。温州市有欠发达乡镇 139 个，占全市乡镇总数的 53%，基本上是集中在山区和半山区的小乡镇，乡镇人口规模在 2 万人以下，XX 年的农村居民人均纯收入只有 2472 元。改革开放以来，特别是 1992 年以来，乡镇对温州经济社会的发展作出了积极的贡献，主要体现在以下三个方面。一是推动经济发展。乡镇主要采取建立工业小区、完善基础设施建设的方式，发展优势产业，扶持一村一品、一乡一品特色工业。在农业生产方面，乡镇积极扶持专业生产合作社和经营大户，对农民进行专业技能知识培训，完善基本农田水利设施，大力推广农业科技。二是推动社会事业发展。前几年，乡镇多方筹措经费，大力发展农村教育、卫生和文化事业。特别是计划生育工作，乡镇几乎投入大半精力。三是维护社会稳定。乡镇认真做好社会治安综合治理、安全生产、民政救灾等各项工作，有效地维护了农村社会的稳定局面。乡镇调控能力现状温州乡镇在对农村、农业和农民的问题上，采取了积极有效的措施，通过运用上级党委政府的支持和自身的资源，发挥了有效的调控作用，促进了温州农村的大发展。乡镇调控主要通过发挥党和政府的政治优势，利用手中掌握的行政资源，依靠乡镇领导干部的自身影响力来团结、组织和号召农民积极发展生产，促进乡村社会稳定。在政治上，乡镇主要是向广大农民宣传党的路线、方针和政策，宣传国家的法律、法规，开展精神文明建设，提高了农民的政治思想觉悟和法制意识，增强了农民的素质，提高了农民的文明程度，特别是指导村党支部和村民委员会的工作，增强了农民自我管理的意识和能力。在经济上，乡镇主要是利用上级政府的支持力来调控。其工作主要是：争取上级在建设项目上的支持；发展优势产业；协助企业完成建设审批手续；协调与相关职能部门的关系等。在农业生产方面，乡镇给农民生产以一定的指导，主要是按照上级的要求和政策扶持专业生产合作社、扶持经营大户、对农民进行专业技能知识培训等。在工业经济方面，前几年，乡镇主要是向上级争取用地指标，建立工业小区，招收能人到工业小区兴办企业，扶持一村一品、一乡一品生产。在第三产业方面，主要是进行商品街开发，采取措施鼓励农民从事第三产业的活动。在社会发展上，乡镇主要是采取综合手段促进教育、卫生、文化、计划生育和环境保护等方面的发展。教育方面，上级教育部门在乡镇设立了学区辅导中心管理学历教育，乡镇按照教育管理体制的有关规定，多方筹措经费，改善镇属学校的办学条件，保障教育经费支出。卫生方面，乡镇偕同卫生院、防疫保健站做好公共卫生、传染病防治、妇幼保健。文化宣传方面，乡镇通过开展形式多样的群众性农村文化活动和精神文明创建活动，丰富农村的文化生活，形成文明进步的社会新风尚。人口与计划生育方面，乡镇主要是依据人口与计划生育法进行管理，稳定低生育水平，为育龄妇女提供生殖健康保健服务。社会保障方面，乡镇主要是配合县社保部门在乡镇设立的社保所，做好城镇职工和农民社保工作。环境卫生和环境保护方面，乡镇负责辖区内的卫生清洁工作，配合环保部门治理污染和环境保护。在维护社会稳定上，公安派出所、交警队等执法主体依法处理违法犯罪的社会治安案件和影响社会稳定的社会纠纷案件。乡镇主要是采取宣传、教育、组织、动员、通报等手段偕同执法部门开展“黄、毒、赌”等违法犯罪情况的排查、打击非法宗教和功、组织治安巡逻、调解农村的各类社会纠纷、做好安全生产和信访工作、加强普法教育等。此外，乡镇建立应急机制，组织处置森林防火、抗洪抗旱救灾等突发事件。乡镇调控能力存在的主要问题目前，我国乡镇的运行模式基本上沿袭计划经济体制的那一套，在社会转型的大背景下，难以适应市场经济体制的要求，特别是在温州这样一个市场经济先发的沿海地区，一些问题表现得更加突出。权责严重不对称，造成乡镇“小马拉大车”在访谈中，乡镇干部对此反应最为强烈，认为现在的乡镇是“无限责任，有限权力”，小马难以拉大车。权责严重不对称主要表现在以下三个方面：一是执法在部门，责任在乡镇。如林业执法主体在林业站，森林防火的责任在乡镇；消防安全等审批权在公安部门，但是乡镇出了安全问题要由乡镇负责。二是投入要乡镇，收益归部门。如按照农村税费改革政策，税费改革以后学校基础设施投入主要依靠县级教育部门，但是实际上教育负债还是依靠乡镇，而教师的调配权完全在县级教育部门。三是管理靠乡镇，罚没归部门。如社会治安综合治理，实行乡镇负责制，但有关罚没款收入都归公安部门；又如计划生育，乡镇投入大量人力，而违法生育社会抚养费要上交 15%给县级计生部门，20%上缴给县级财政，乡镇留成部分不足抵销开支。条块分割不合理，乡镇职能弱化，调控力不足“条块分割”问题，就是乡镇与县级政府职能部门设在乡镇的“七站八所”之间的“管理”关系不顺的问题。调查表明，部门设在乡镇的站所平均在 1015 个，主要有土地管理所、城建规划所、工商所、国税所、地税所、水利所、劳动就业所、社保所、交警中队、派出所等。如此一来，乡镇这个块就被撕成一条条，那些设在乡镇、由上级主管部门直接管理的站所，势必会在相当程度上瓜分和肢解乡镇政府的大部分职权，将乡镇政府架空、肢解为一级不完全的政府，使乡镇政府在“权、能、利”三个方面都不成为一级完备、统一、效能的政府，以致乡镇既不能实施有效的管理和控制，也不能给农民提供完善服务。这种“条块分割”管理体制带来一个突出问题，就是“看得见的管不着，管得着的管不好”。许多问题，乡镇无能为力。财权事权不配套，财政运转困难我们调查的 6 个乡镇中，只有虹桥镇的财政能够勉强维持，其它 5 个乡镇都是赤字财政，随着严格土地政策后，虹桥镇今年可能也会出现赤字。XX 年，观美镇经费包干总额 160 万元，经费总支出 345 万元，经费总缺口 185 万元；马屿镇税收分成为 344 万元，财政总收入为 1241 万元，支出 1339 万元；萧江镇实得财力 1471 万元，人员经费实际支出 1707 万元，存在严重缺口，累计财政赤字已达 6000多万元。据反映，乡镇主要领导有三分之一精力是找钱，贫困乡镇的领导更是为缓解财政赤字而苦恼。机构臃肿，人浮于事，工作效率不高从总体上看，乡镇机构设置过多、机构分工过细、工作人员过多、编制混乱、混岗严重的问题比较突出，有的机构纯粹是为了上下对口而设置或存在的，因为乡镇根本就没有这项职能或职能已弱化。从人员结构来说，一是乡镇领导职数过多。被调查的乡镇三套班子成员都在人左右，根据乡镇的实际，有些是根本不需要这么多的领导职数，领导职数多不仅没有增加行政效率，反而降低了决策效率。二是中层干部过多，具体办事人员偏少。机构膨胀带来的一个直接问题就是中层干部也随之增多，如萧江镇现有中层干部 56 人，几乎占全镇干部总数的一半，有的办事处总共只有 6 人，但书记、主任、副书记、副主任就有 4 人。这样的组织设置是一种倒金字塔形的结构，有悖于组织设置原理。这种“官多兵少”的组织体制，导致动口的人多，动手的人少，行政效率低下。三是存在大量的混岗人员。在我市乡镇中，混岗情况较为普遍。如虹桥镇城管局，核定编制数 41 人，实际工作人员只有 27 人，14个编制被乡镇的其他机构占用。被调查乡镇机构设置情况乡镇项目虹桥镇萧江镇马屿镇观美镇樟台乡平和乡人 口116867510007300031447175648489面 积56.827.360.242.530.422村数594958171310乡镇所属机构数量44284111驻乡镇机构数量202013无无无乡镇机关干部数量247131134675424注：*是指这三个乡镇规模较小，县级职能部门的派出机构设在该乡镇所在片区的中心镇乡镇行政区划不合理，行政运行成本过高目前，我市现行乡镇区划存在三大问题：一是乡镇规模偏小。乡镇平均管辖人口 2.41 万人，平均管辖面积41.78 平方公里，人口不足 1 万人的乡镇 88 个，人口在12 万的乡镇 8个，即人口在 2 万以下的乡镇占 62%。乡镇规模过小，致使乡镇发展空