城市化进程中的农民工问题以珠三角为对象蔡禾 2011年 05 月 09 日 13:48 改革开放使广东的经济总量从改革开放初期的全国第23位一跃为全国第1，具有乡镇工业化迅速、制造业比重大、非公和中小劳动密集型企业多等特征，这些特征直接塑造了珠江三角洲的劳动力市场特征：对农民工的需求巨大，但对劳动力素质要求相对不高；加工贸易发达，但企业获利有限，因此企业待遇偏低；民营企业充满活力，但制度建设不够完善，劳资关系的改善还需提高。经济的迅速发展也极大地提高了其城市化水平，全省城镇化率超过60% ，其中珠江三角洲城镇人口比重超过75%.但是经济发展特征也带来了虽然工业企业遍地开花，但城市配套设施和公共事业相对不发达，无论是“农转非 “ 的本地居民还是外来的农民工，大多数的生活空间仍然是已经工业化的乡镇或村落，相应的社会事业发展滞后。以上珠三角地区工业化和城市化发展特征直接影响了该地区农民工的生存和发展状况. 本研究以珠江三角洲地区的“大专学历及以下的农村户口持有者跨县（区）域流动到城市务工“ 的农民工为对象，研究城市化进程中的农民工问题。研究以定量方法为主，兼顾定性方法。最后获得正式就业农民工有效问卷3086 份, 非正式就业农民工有效问卷887 份, 合计 3973 份。一、农民工的生存和发展状况1、就业与劳动权益在劳动力市场上，尽管寻求经济收益是农民工外出打工的根本动力，但打工动机呈多元化；农民工的职业选择已经从初职的“先混口饭吃再作打算“ 的生存性动机向现职选择的“工资高、福利待遇好“ 的发展性动机变化；求职途径则明显的依赖社会网络，政府组织的劳务流动效果不明显；农民工的换工比较频繁，但局限在低端的、次级劳动力市场内。农民工的劳动权益呈现出工资水平偏低，教育和工作经验在市场上的回报期较短，工作环境与福利受到侵害的现象不同程度存在；人力资本对劳动权益有重要影响，社会资本的影响有限，企业性质和规模的影响或者不存在或者缺乏规律性；农民工仍处在一个争取和保障基本劳动权益的阶段。农民工的社会保险从无到有，水平在不断提高，但参保率低，缴费水平不高。呈现出国有企业的农民工参保水平在各项险项上都不及外资企业的特点；社会保险制度设立的初衷与效果不统一，农民工在社会保险领域遭遇二次剥夺。2、日常生活在日常生活中，农民工的自我消费被控制在低水平，闲暇时间严重不足且精神生活领域的闲暇活动极度贫乏，居住方式主要是资本主导和社会主导，政府供给几乎空白；政府和组织对农民工日常生活的社会支持缺失；社会环境的不公正待遇和工作场所的权利侵害对其精神状态和剥夺感影响严重。农民工作为劳动主体，其劳动过程中辩证统一的两个方面- 劳动力的使用与劳动力的再生产-在社会与空间的意义上被人为地割裂与拆分开来。3、利益抗争农民工权益受损现象的普遍存在引发了频繁的利益抗争行为，但农民工以行政投诉这种制度化方式展开利益抗争的比例不高且成功率低，对投诉缺乏信任的状况普遍存在。而通过集体行动这种非制度化方式抗争的比例较高，而意欲将来采取集体行动方式来抗争的比例更高。年龄、教育、剥夺感、同乡会网络、合同签订与居住方式对利益抗争的影响明显，公有制企业并没有显示出化解劳资关系纠纷的优势。市场经济的转型使传统的以行政调节为主的利益调节方式受到影响，缺乏有效的利益的组织化表达使劳资双方处在不平等的利益博弈地位上。4、城市认同农民工在城市的工作生活状况和土地制度直接影响了他们的城市化意识，表现出城市化意识不高且呈现出较大差异性，持融入型城市认同和制度性永久迁移意愿的农民工只占少数，城市隔离感强烈；市场能力、制度压力和社会网络对其城市化意识产生影响；那种把农民工打工规模等同于户籍迁移规模的认识是不真实的。5、非正式就业除了在企业正式工作的农民工，非正式就业也是农民工城市就业的重要领域。包括农民工在内的低收入阶层对低标准服务和低标准商品供给的需求是非正式就业机会产生的主要原因，而导致许多农民工进入非正式领域的因素是企业正式就业的门栏和“逃离 “ 企业的严酷剥夺；正式就业农民工与非正式农民工在劳动权益、居住与生活、社会支持等方面存在差异，但非正式就业农民工受到城市基层政府和社区更多的治理约束，相对正式就业农民工其地位更具边缘性。6、代际差别在历经 30 年改革开放之后，农民工的构成已经发生变化，80 后农民工正在成为主体。相对第一代农民工，两代农民工在人力资本、打工动机、职业选择、法律意识、发展期望、消费方式、心理压力上呈现出明显差别； 80 后农民工与家乡的联系较弱，城市化认同程度较高，与市民的社会交往障碍较少，但仍然面临来自城市居民的社会排斥和是实现市民化转变的制度化障碍。7、子女教育在珠三角，农民工将学龄前孩子留守老家的比例占67.7 ，将义务教育学龄孩子留守老家的比例占77.2 ，超过 4的义务教育阶段的孩子辍学，子女教育成为一个亟待解决的问题；农民工流动子女的学费大大高过留守子女的学费，存在农民工子女教育从“硬性壁垒 “ 向“软性壁垒 “ 过渡的趋势，缺乏有效的政府和社会支持；改变农民工子女教育不平等需要包括高考制度改革在内的制度变迁。8、基层社会治理尽管农民工已经离开农业活动，但是珠三角大多数农民工实际工作和生活的空间是在乡镇和城郊地区，在这些地方，国家只能依赖镇乡、村和企业之间的联盟来执行治理，因此国家政策中的公平正义原则难以有效渗透进现有的地方治理结构，实际发挥作用的是混合了正式制度和乡土规则的地方性制度，许多政策目标被改变甚至替代，国家关于农民工的政策执行效度将继续受镇乡基层政府、村和企业关系变化的影响。二、农民工的权利变迁中国以户籍制度为基础的城乡二元体制决定了农民与工人、城市居民与农村居民分属于两个不同的权利体系，因此，实现农民工的工人阶级化和城市化本质上是农民工如何获取与工人和城市居民同等权利的过程。1、权利状况我们把农民工的权利分为三种：（1）就业权：指享有城乡自由流动和自由择业的权利；（2）职业保障权：指因城市就业而获得的各种社会保险，比如工伤保险、失业保险、养老保险、医疗保险等；（3）市民权：指因市民身份获得的权利，比如义务教育、职业培训、社会救助等。从改革开放30 年的历程来看，农民工在城市的就业权、职业保障权和市民权不是一蹴而就的，大致经历了从就业权向职业保障权，再向市民权发展的变迁过程，而每一种权利又经历了或正在经历着变化。农民工的城市就业权利发生了两个层面的变化。一是从“国家劳动计划以外使用的农村劳动力“ 即计划外用工成为 “ 进城就业的农村劳动力已经成为产业工人的重要组成部分“ ，“农民工是我国改革开放和工业化、 城市化进程中出现的一支新型劳动大军“； 二是从 “提供各种劳务 “的劳务供给者向 “ 平等劳动者 “的转变；农民工的社会保障权利经历了从无到有的转变，但城市企业职工强制性社会保险中仍有失业保险和生育保险未惠及农民工；建立中的农民工社会保险体系相对独立于城市企业职工社会保险体系，因此处在二者同工不同社会保险水平的阶段；农民工的市民权利在改革开放的前二十五年里基本上完全被忽视，直到进入二十一世纪以后才开始受到关注，这一权利的获取才刚刚起步，甚至许多可能还停留在文件纸上，但其反映出来的变革趋势和标志性的意义是不可忽视的。2、从行政赋权到劳动赋权改革开放以来，农民工与城市居民的权利差别正在不断缩小，但是我们也要看到，农民工权利变迁的过程可以说基本上是一个行政赋权的过程。所谓行政赋权是说农民工能否获得以上权利不是由于农民工是工人、是城市劳动者这一事实本身规定的，而是政府根据自身经济社会发展的需要采取的策略。行政赋权的性质决定了以上权利对于农民工来讲，不是具有当然性的权利，而是具有或然性的权利。因为行政可以赋权也就可以行政限权，甚至行政去权。行政赋权的最大后果就是农民工权利实现的不确定性。纵观 30 年来农民工权利变迁的过程，我们看到的一个基本事实是，当城市和工业发展需要大量劳动力时，政府就会扩大进城进厂的农民工的规模，降低农民工进城的门槛和成本，强调维护农民工的权利。但是，当进城进厂的农民工规模超出市场需求并影响到城市居民的工作机会和生活空间时，当城市经济遇到“危机 “ 时，政府就会制定一系列行政措施，控制进城进厂的农民工规模，限制农民工的工作机会和工作岗位选择。在一些地方，甚至会出现当国家需要举办大型运动会、召开全国性会议时，对农民工采取清理措施和限制措施，从而保证城市社会秩序和工业生产的运行。行政赋权意味着赋权实践服从于地方政府经济增长和政治稳定目标的要求。行政赋权必然遵循“城市中心主义 “的原则，及当农民工的利益与城市居民的利益发生矛盾时，优先考虑和保障的是城市居民。然而，如果农民工的权利获取不是建立在他们作为“工人 “ 、作为 “城市劳动者 “ 这一具有自我规定性的坚实基础上，而是取决于政府发展策略的选择，充满不确定性，那么农民工就无法形成牢固的权利意识、稳定长远的职业行为和人力资本的投资意识。目前在农民工中普遍存在的换工频繁，自我学习和主动参与培训的程度低，自我维权的意识和行动不足，均与行政赋权的特征相联系。要改变这一状况，就必须实现从行政赋权向劳动赋权的转变。劳动赋权是指权利不是来自于外部的“恩赐 “ ，而是来自于农民工作为“工人 “ 、作为 “城市劳动者 “ 参与劳动过程这一事实本身，它不应受政府行政权力的剥夺。劳动赋权理念的理论依据在于：首先，劳动必须与劳动力的再生产统一，这是经济体系得以为续的前提，但是目前农民工的劳动与劳动力再生产是 “拆分 “的，他们在城市或工厂劳动，却在农村完成其劳动力再生产；其次，权利和义务应该对等，农民工的权利当然的存在与其劳动创造的价值和作为纳税人的贡献中，但是目前农民工的贡献和义务与他们的回报和权利是“ 拆分 “的，他们在城市创在价值，但是却不能在城市获得相应的回报。树立劳动赋权的理念，可以弱化赋权过程的地方行政干预，确立赋权的公平原则；可以提高农民工的权利主体意识，约束资本对农民工的任意剥夺；可以减少农民工行为的短期化并提高城市工作生活的自我约束。总之，劳动赋权既有助于消除目前严重存在，体现在农民工身上的权利分配不平等，同时赋予农民工通过自身努力实现其向工人和市民转变的可能。它不仅在理念上是合理的，在实践上也是可以操作的。三、政策建议1、加强政府监管，将农民工权益保障纳入政府责任制。首先，要对与农民工权益保障有关的地方法规进行一次较为系统的梳理，剔除带有地方保护主义和歧视外来农民工色彩的内容；要针对重大、普遍的农民工权益侵害问题完善法律法规，完善制度建设，使之在面对复杂大量的农民工问题时，真正做到有法可依，依法办事。其次，要增加政府部门在劳动监察、职业病和工伤监督检查、外来工法律援助等方面的执法资源，加大对企业监管的执法力度，特别注意监管中小型企业；劳动和司法部门应该积极受理外来工的投诉，积极处理外来工权益保障问题。第三，各级政府及主管部门应定期召开专门的农民工会议，邀请农民工代表、相关社会组织、社会工作者、法律人事等各界代表参加，听取他们的意见、建议，建立良好的沟通机制，及时了解和掌握农民工的民情和存在的问题。第四，要把对农民工的服务和管理纳入政府考核目标，建立针对各级政府的农民工权益保障责任制。2、创新工会组织体制，真正扮演工人阶级利益代表组织的角色。维护劳动权益离不开政府，但也要意识到，过渡依靠政府则有可能使指向企业的矛盾转向政府，使日常工作和生活政治化。市场经济下需要有一个劳资双方平等的利益协商机制，而工会扮演着关键作用。创新工会组织体制首先要在观念上明确，在面临企业劳资纠纷时，工会是工人的利益代表组织；在中国现行的政治和行政管理体制下，工会的独立性主要体现在工会独立于企业，要按行政地域建立工会，这样有助于政府、企业和工会三方的协调；在地域性工会组织的领导下，发展出各种设在企业、社区或者大型工地的基层劳工团体或者工会站，有意识的把社会工作的理念和方法引入这些基层劳工团体或者工会站。3、加强农民工的法律救助体系建设，降低农民工维权成本。要简化司法程序，组建农民工维权协