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乱集资为何沉渣泛起近日,媒体报道说, 一些地方政府向职工甚至向社会公众高 息集资。虽美名曰“集资”,其实就是摊派。从报道看,江苏云 南等地此情相当普遍且严重。今年,一向高速增长的中国经济,增速放缓;而随之而发生 的事情是,全国众多地方的财政收入增幅,也随之放缓。往年财 政增幅往往在20-30%,今年基本上只是10% 。虽然,比起 GDP 不 到 8% 的增幅来, 10% 的财政增幅并不低,但是,比起往年动辄二 成三成的增幅来, 这个增幅下的财政收入,确实让大手大脚过惯 了日子的地方政府,有些捉襟见肘之感。于是,在今年,我们看 到了一些近年有所敛迹的政府创收做法,沉渣泛起, 死灰复燃。 以前影响恶劣, 人们非常反感的“三乱”,即“乱收费, 乱罚款, 乱集资”现象, 在很多地方迅速蔓延。 在正常税收无法弥补财政 缺口的情况下, 以“三乱”为主要手段的非税收入,正成为一些 地方组织财政收入的不二法门。政府“三乱”现象, 在上世纪末期一度非常严重,近些年稍 有改观,其原因是多样的。固然,一些税费改革措施的出台,将 一些收费改为税收, 如养路费改为燃油税, 车辆购置费改为购置 税等; 行政处罚法实施,也使一些罚款行为受到约束,都是 “三乱”有所收敛的原因。但是,根本的原因是,上世纪末到本 世纪的十多年中, 经过税制改革, 中国财政税收得到突飞猛进的 发展,政府财政收入快速增加,政府财力雄厚,比如2000 年全 国税收总收入才一万亿元多一些,而2011 年全国财政总收入超 过 10 万亿元。飞速增加的财政收入,使政府变得非常阔绰,居 然出现每到年底不得不突击花掉数以万亿元计的财政盈余。在这 样的收入形势下, 政府自然也犯不着仍然用费力不讨好的“乱收 费,乱罚款,乱集资”去创造收入。这就是近些年“三乱”有所 收敛的最重要的原因。“三乱”有所敛迹, 一度被人们认为是中国财政改革取得了 一定成绩,政府“三乱”之手,受到约束。其实,从今年的反复 可以看出,多年来治理“三乱”取得的成果,是非常脆弱的,近些年高速发展的经济掩盖了深层的矛盾,而一旦经济高速增长不 再,政府财政收入面临困境的时候,“三乱”仍然被派上用场。 这证明, “三乱”根本没有被斩草除根,这些手段仍然原原本本 地被保存着,只要需要,立马就粉墨登场。由此看来,近二十年 的治理“三乱”的改革,其成果是不容乐观的。根本的问题在于, 政府权力之手并未得到有效约束。政府与 市场,政府与社会,政府与私人之间的边界,没有得到划分,政 府攫取之手无所不在。必然结果是,只要政府愿意,它可以采取 任何手段,去创造任何它所需要的收入; 政府也可以拿这些收入, 去做任何它愿意做的事情。政府仍然是权力无边,不受约束的 “利维坦”。以政府集资为例。 本来,政府是不能向社会或向政府的工作 人员进行集资的。 法律禁止除了金融机构外的任何组织和个人进 行集资活动, 并予以严厉打击。 私人从事非法集资可能面临严厉 的刑事制裁,如浙江女富豪吴英,被判处死刑,后在全国舆论强 烈压力下才改判为死缓。个人集资,罪罚如此,那么,政府以年 息 15% 甚至年息 20% 的利息进行集资,合法吗?不会扰乱正常的 金融秩序吗?应该说, 政府集资,与私人集资的非法性是一样的。 2009 年,财政部紧急下发文件要求坚决制止地方财政违规担保 向社会公众集资的行为。但是,无论是国家法律还是财政部的文 件,在地方政府面前,其效力都非常苍白。本来,按照中国法律的规定,地方政府预算不列赤字,地方 政府无权借债或者以财政收入作担保举债。这种规定, 就是为了 约束地方政府的收入之手,以防止政府滥用举债权。但是,这种 限制也是形同虚设。 现在,地方政府不但通过融资资平台向银行 和社会借款,而且通过其强大的行政权力,也向自己管理和雇 佣的职工借款。这种借款,比起向金融机构借款来,权力强制的 意味更为明显。 考虑到地方政府的偿还能力,一些不受地方政府 管辖的金融机构拒绝向地方政府贷款,而地方政府则转而利用政 府和雇主的双重权力,向职工借款,迫使职工就范,此种做法性 质更为恶劣。显然,此种做法侵害了职工财产权,使职工财产权 处于巨大的风险之中,如果政府收入不足, 则偿还风险是非常现 实的。政府高息集资, 也会带来另外一个同样非常严重的问题,就 是对于其他纳税人权利的侵害问题。如果政府能够信守诺言,向 参与集资的职工偿付本息,那么,15% 甚至 20% 这样的高息,是 一笔巨大的支出,这样巨大的财政支出必然由其他纳税人负担, 也就是说, 为偿付此项利息, 未参与集资的其他纳税人必须承受 更大的压力。显然,如果政府违背诺言拒绝支付高息,则侵害了 集资者的利益; 如果政府兑现诺言支付高息,则侵害了其他纳税 人利益, 加重了其他为参与集资的纳税人的负担。在参与集资的 职工与社会其他纳税人之间,必然要侵害其中一方的利益,没有 两全其美之策。一些地方政府大肆举债或集资,说明政府急需钱用。那么, 是什么重大的事项, 需要如此急如星火的财政支持呢?其实,从 各地的报道来看,大多是为了进行工程建设。而这类建设投资, 大多也属于形象工程,政绩工程,面子工程,多为贪大求全的浪 费工程。这类工程有必要上马吗?有必要通过公私举债去融资 吗?有必要雷厉风行强迫职工集资去建设吗?这类工程的上马, 得到民意的支持和公众的同意了吗?显然,绝大多数工程的投资 上马,不过是政府尤其是政府主要官员拍板决定的事情,并无民 意的支持。这样的工程的上马建设,本身也是缺少合法性的。政府集资,该当何罪?其最值得警惕的罪责在于政府权力超 越法律,凌驾法律而漫无边际。政府非法集资应该追责,而真正 切中肯綮的办法, 是必须在政治体制上实现民主宪政,给政府权 力划定边界和范围,将政府权力关入笼子。文/ 梁发芾
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