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中东欧社会保障制度的重建(1) 摘 要:社会保障制度改革是中东欧国家经济转轨的重要组成部分。 1989 年以前,中东欧国家普遍实行国家保障型的社会保障制度。经 济转轨开始后,中东欧国家开始重建社会保障制度,新社会保障体 系以社会保险制度为基础,由养老保险、医疗保险、失业保险、工 伤保险、疾病与生育保险、家庭津贴等组成。 关键词:中东欧 经济转轨社会保障制度 社会保障制度改革是中东欧国家经 济转轨的重要组成部分。1989 年以前,中东欧国家普遍实行国家保 障型的社会保障制度,以宪法的形式保障公民的保障权益,所需资 金由公共资金无偿提供。保障项目包括覆盖全国城乡的退休金保障、 公费医疗、家庭津贴、教育补贴、消费补贴、住房补贴,以及其他 公共福利事业等。 1990 年以后,中东欧国家开始了经济转轨, 原来的社会保障制度与新的经济制度已不相适应。更重要的是,经 济转轨时期连续几年的经济滑坡使社会保障支出难以为继。在巨大 的财政压力之下,中东欧国家开始重建社会保障制度,以独立于国 家预算外的社会保障基金取代由国家统包的大锅饭式的社会保障。 新社会保障体系的框架 在原社会保障制度下,社会保障支出直 接纳入国家财政预算,由国家财政负担。转型初期,原社会保障体 系依然维持,同时,国家面临经济衰退、通货膨胀、失业加剧、人 口老龄化等问题,社会保障支出急剧膨胀。以匈牙利为例,1990 年, 按照传统社会福利制度的支出在 GDP 中所占的比例达到 28.4%,在 国家预算中的比例达到 46.3%;加上各种含有社会福利因素的经济 补贴,如价格补贴等,使与社会福利有关的支出在 GDP 中所占的比 例达到 34.8%,在国家预算中的比例达到 56.8%,国家财政不堪重 负。 新社会保障体系以社会保险制度为基础,由养老保险、医 疗保险、失业保险、工伤保险、疾病与生育保险、家庭津贴等组成。 其中,养老保险、医疗保险、失业保险参照欧盟国家的模式,以社 会保险基金的形式运作,基金于企业和职工缴纳的保险费;生育保 险、家庭津贴等由国家福利基金负担。 为了扩大社会保障的资 金,体现市场经济条件下权利与义务的统一,中东欧各国先后建立 起社会保障税。据 1995 年国际货币基金组织的政府财政统计年鉴 记载,社会保障税占总税收的比重是:保加利亚 21.7%,克罗地亚 31.74%,捷克 38.75%,爱沙尼亚 32.34%,匈牙利 29.23%,拉脱维 亚 34.49%,立陶宛 32.26%,波兰 24.31%,罗马尼亚 28.7%。此税 一般以工薪总额为税基,乘以规定税率。各国税率不一,其中匈牙 利 60%,波兰 50.2%,斯洛伐克 50%,捷克 45.5%,罗马尼亚 43%,爱沙尼亚 33%,立陶宛 31%,马其顿 30.1%。 多支柱的 养老保险体系 中东欧国家人口老龄化问题十分严重,65 岁以上老年人占总人口的 1/3。在原体制下,退休年龄一般在女 55 岁,男 60 岁,平均退休年龄 57.5 岁。退休金水平比较高,平均养老金相当 于平均工资 70%-80%,还有许多免税和特殊待遇。转型初期,失业 人口剧增,提前退休成为解决失业的替代方案,加剧了退休队伍的 膨胀。养老金支出成为中东欧国家政府预算中最大的项目,占各国 GDP 的 10%-15%。 世界银行在 1994 年的研究报告防止老龄 危机中,推荐了多支柱制养老金制度,这种制度包括以下要素: 支柱一:公共管理的养老金,以税收的形式筹集,为所有较年长者 设计,提供最低收入的强制性公共养老金制度,实行现收现付制; 支柱二:强制性的、完全积累的、由私人管理的养老基金,可采取 个人储蓄账户或职业年金计划两种形式;支柱三:自愿的职业年金 或个人储蓄计划,为那些想在老年得到更多收入及保险的人提供额 外保护。 这种多支柱的养老保险模式成为多数中东欧国家养老 保障制度改革的首选方案。拉脱维亚最早建立了三支柱的养老保险 体系。1995 年 11 月,议会通过政府提交的养老保险改革方案。 1996 年 1 月 1 日新的养老保障制度开始生效。波兰、匈牙利等国也 在 1996 年以后建立了三支柱的社会保障体系。保加利亚 2000 年开 始实行的养老保障制度把退休金分为一般退休金、残疾金、继承性 退休金、特种退休金等 4 种形式。除此之外,保加利亚设立了自愿 参加的“退休”基金。捷克国家发放的养老金由两部分组成,一为 固定部分,所有退休者数额相同,用来保证基本生活水平,它的水 平取决于国家的具体经济情况、社会费用标准。二为浮动部分,取 决于退休者的工龄、工资情况。 在建立新的养老保险制度的同 时,中东欧国家普遍提高了法定退休年龄。由于原来法定退休年龄 偏低,人口老龄化加剧,大量人员提前退休,养老金领取者的队伍 迅速膨胀。这种不合理的制度安排带来双重的弊端,一方面加重了 社会保障体系的负担;另一方面,大约 50%-70%的养老金领取者在 其“退休”后的头 10 年还在继续工作,他们中大多数人的收入难以 被税收网所覆盖。 为了解决这一矛盾,中东欧国家在改革中普 遍提高了法定退休年龄。波兰政府将退休年龄提高到男性满 65 岁、 女性满 60 岁,同时要求工龄分别达到男 25 年、女 20 年以上的职工 才可提出退休申请。1995 年匈牙利男、女职工退休统一提高到 62 岁。1996 年捷克实行新的养老保险法,从 1996-2007 年逐步提高退 休年龄,男子从 60 岁提高到 62 岁,妇女从 5357 岁提高至 57-61 岁。保加利亚在 2009 年以前逐步将男子的退休年龄由 60 岁增至 63 岁,女子则由 55 岁增至 60 岁,但军人和特殊行业的劳动者则可提 前退休。立陶宛退休年龄也逐步提高,男每年提高两个月,女每年 提高 4 个月,到 2009 年达到女 60 岁、男 62.5 岁。爱沙尼亚退休年龄提高较快,每年均提高 6 个月,最终达到女 60 岁、男 65 岁。 由于制度转换,人口老龄化加剧,公共管理的养老保险基金资金严 重不足,难以平衡,中东欧各国政府都利用私有化收入的一部分建 立养老基金。 转型期间严重的通货膨胀威胁着新的养老保险制 度,为了确保退休者利益不受通货膨胀的损害,中东欧国家先后根 据通货膨胀率对享受退休金待遇者实行补贴。例如捷克通过立法使 养老金的物价补贴制度化。该法规定,消费价格每增长 5%7%, 就对退休金进行一次调整,调整的幅度参照实际工资的增长情况。 波兰则以混合方式对退休金进行保值,一部分按通货膨胀率保值, 一部分按工资涨幅保值,即国家养老金根据涨价幅度进行调整,而 投保得到的退休金则根据平均工资的增长提高。 匈牙利在解决 农民养老问题上创造了以土地换年金的方式,解决年迈放弃耕作的 农业人口的生活费,年金相当于城市的退休金。匈牙利的土地换年 金计划,每期都由国家土地基金管理局实施。第一期解决了 3600 个 60 岁以上土地所有者的年金问题,国家通过法定合同收回土地并 发给土地所有者年金。至 2003 年,匈牙利已实施三期土地换年金计 划。 (fw.sc.编辑) 建立失业保险制度 十几年来,失业问题一直是困扰中东欧各 国政府和老百姓挥之不去的噩梦。2005 年初,欧盟委员会公布的一 项调查结果显示,在中东欧国家中一直被认为状况最好的匈牙利, 47%的居民认为失业问题是他们最大的烦恼。2005 年初,匈牙利失 业人口达到近 6 年最高峰,超过 30 万,比前一年同期增加 5.2 万; 失业率达 7.2%,比前一年同期增加 1.2 个百分点。失业者的 45.4% 已至少失业一年以上,失业时间平均达 16.2 个月。波兰总理在正式 加入欧盟的第二天宣布辞职也与 20%左右的失业率有关。 解决 失业问题一直是各党派竞选中施政纲领的重要内容,也是政府经济 政策的重点。各国政府一方面采取各项措施扩大就业渠道,帮助失 业者再就业,降低失业率,另一方面加紧构建失业保险制度,缓解 失业造成的社会压力。 为了解决失业问题,各国相继颁布“劳 动法”、“促进就业法”、“就业与失业法”等法律法规,并根据 转型期间出现的问题对法律法规进行多次修订,对失业标准、失业 保险基金的建立和管理、失业人员的救济、失业人员再就业培训等 问题做出规定。共 2 页: 1 2 下一页 住房保障政策的国际经验与借鉴 西方社会保障三大理论流派述评
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