危机管理 制度与文化的视角,本次课程的内容,危机管理中的制度问题 危机管理中的文化问题 南丹事件 小雪事件 重庆井喷事件,制度性分析的几个层面,1、宪法性安排 2、指挥、动员与协调体制与权威机构 3、部门或区域性法律与预案设计 4、功能性运行机制 5、管理绩效的制度环境,美国的制度设计,美国宪法 全国紧急状态法和斯坦福法 “联邦应急计划（FRP）”和“部际反恐应急计划（CONPLAN）” 联邦危机管理总局和联邦调查局,美国制度设计上对NSC的防范,国务院“政策计划办公室”制订国家战略 将核武器发展交给原子能委员会 70年代的议会权力法案的出台 90年代成立“国家经济安全委员会”,中国危机管理之制度性障碍,制度设计上的权责界限不清。（MOH，MOA）17个部委互不服气。 信息透明与报告制度上的迟钝。松花江事件哈尔滨市对污染水的处理（9天）。 国家法律对于地方政府危机的限制。传染病系“国家机密”不能评论。 垂直向度的政治体制与官员对上负责的责任制度。2005年初总局关闭30个水电站未果。 封闭的军事化动员体制，成为聋子与孤独人。,小雪事件,长安街与二、三环 四环线 京通高速公路 首都机场 各区道路,北清机扫集团 公交联合公司 京通高速管理处 首发公司 各区环卫局,南丹事件之地方政府“负管理”,7月17日早7时许，矿长报告黎东明。 17时，黎报告县委副书记，请求县里不要上报。 21时，王国亮报告副书记、副县长40多人死亡。 21时，莫壮龙向万瑞忠汇报，有意瞒报，了解清楚龙泉封锁消息的能力。 22时，唐毓盛交办莫壮龙打探封锁能力。 7月18日8点时，万唐通话，约定晚上4人秘商。 18时许，两位副职约见黎东明追问内稳的能力。 19时左右，“四人帮”召开“书记碰头会”表态决定。 20时，“四人帮”在南丹县委招待所碰头，完善策略。,南丹事件之地方政府“负管理”,18日21时莫韦两人会见黎东明嘱咐要做好善后工作。 19日龙泉矿召开第二次各级干部 “保密工作”会议。 23日万主持矿业秩序整顿通报会，并“投石问路” 。 26日龙泉矿召开第二次各级干部 “保密工作”会议。 27日矿方派人对“保密工作”预演取得现很满意。 28日公安及有关部门人员调查无果而终。 31日动员并出钱贿买伤员转移连夜赶到南丹县中医院和县人民医院。 8月2日县四套班子会议上万唐继续掩饰。,韦莫唐万四人表态，能否对号？,“事故由龙泉自己处理，县里不往上报；二是由莫壮龙、韦学光与龙泉协调，主要任务是防止消息泄露，同时密切关注社会上的议论；三是如果上级知道，就说龙泉从没有正式的事故书面报告，把责任全推给龙泉，责任由黎东明自己承担。” “龙泉是可靠的，不会出什么问题，还是由企业自己处理算了。” “龙泉表面看起来很平静，尸体很难发现，看来黎东明有能力自己摆平这件事，龙泉自己处理事故的方案是可行的，我同意。” “由龙泉自己处理的方案可行，重要的是要督促黎东明做好内部善后工作，防止消息泄露。”,初步的制度分析,民主集中制异化下的 “责任向传”制度。 集体性腐败下的地方政府代表性失灵。 体制内公权监督与党内民主制度缺乏。 政府绩效体制与政治选任制度之问题。 体系外公权监督缺位与社会保障衰弱。,危机文化?,一个民族或社群长期以来形成的关于危机判断与管理的基本的态度意识、价值取向和行为模式。它受到该民族之政治文化与军事文化的重要影响，对于危机管理体制的建设发挥着潜移默化的作用。有时它与“安全文化”、“危机意识”等词语混用。,危机文化与民族,尚武型民族与尚文型民族 海洋型民族与大陆型民族 求新型民族与自足型民族 文明多舛型民族与文明优越型民族 法治民族与礼治民族 宗教单一型民族与多宗教民族,危机意识与民族衰亡,怕只怕，做印度，广土不保；怕只怕，做安南，中兴无望；怕只怕，做波兰，飘零异域；怕只怕，做犹太，没有家乡；怕只怕，做澳州，要把种灭；怕只怕，做苗猺，日见消亡。左一思，右一想，真正危险；说起来，不由人，胆战心惶。,中国优秀的危机文化,“世衰道微，孔子惧，作春秋”，“孔子成春秋，而乱臣贼子惧。” “居庙堂之高，则忧其君；处江湖之远，则忧其君。” “取古人宗社之安危，代为之忧患，而已之去危以即安者在矣。” “欲达此莫大之目的，必先合莫大之大群；而欲合大群，必有可以统一大群之主义，使临事无涣散之忧，事成有可久之势。”,反思中国的危机文化,人性本善的人性论：报喜不报忧 华夏中心主义的世界观：夷不犯华 相对稳定的地缘安全观：不治主义 无为与宿命的人生观：心态平衡论 以乱治乱的辩证思维观：治乱相宜 顽固不化的愚民思想传统：内紧外松 无所不在的面子哲学：大局意识,重庆开县“12.23”井喷事件：背景,2003年12月23日，重庆开县罗家16号井发生井喷，造成243人硫化氢中毒死亡，7万人离家，直接损失近亿元，是近年来中国石油开采史上最惨重的一次。开县是西南地区的大气田。 该井于2003年5月23日开钻，至12月23日钻至4050米。需要更换钻具起钻。起钻时发生井喷。 井喷发生的几种情况。一是钻探时地层压力过大（1992河北赵县48 井）；二是是天然气通过裂隙自然窜出（1998年四川温泉4 井）；三是更换钻具灌浆时违章操作。规定是：先要“泥浆循环”90分钟后再起钻，每提3柱杆及时灌一次浆。否则就会发生井喷。,“12.23”井喷之处理经过,23日2时52分，未充分循环就起钻。 12时，机械事故停止起钻，检修4小时后，继续违章起钻。 21时55分，录井员发现溢流向司钻报告，后者发出井喷警报，井队采取多种措施。 22时4分，井喷完全失控。 22时30分，井队开始撤离并疏散井场周边居民。 23时20分，井队撤离并在外围设立警戒线。 23时左右，重庆市安监局接到川东北矿事故报告。 23时左右，高桥镇自行了解到事故并通知群众转移。 23时20分，开县安监局通知镇组织转移学生和居民。,“12.23”井喷之处理经过,23时30分，镇侦察员报告井队的说法。 23时45分，镇接到县的证实电话，副县长率队前往，镇里要组织疏散。 23时55分，井队撤至距井1公里的高桥镇并警戒，派人通知镇反方向2公里转移，方向并明确。 24日2时，高桥镇紧急指挥5村镇1万人到达2公里远的齐力驻扎。 2时左右，开县副县长带队到达高桥镇，听取汇报，组成现场指挥部，并继续向齐力转移，沿途宣传救助。 3时50分，硫化氢扩散至齐力，指挥部再向3公里外的高升煤矿转移，并将800学生先行转移到天和乡。,“12.23”井喷之处理经过,8时，指挥部对距井口7公里左右的麻柳乡下达准备转移的命令。 8时20分，指挥部采取积极措施，一是副县长带队返回高毒区，并在齐力布置警戒线防止群众返家；二是组织佩带呼吸器力量有限搜索；三是设立临时医疗点，进行紧急救治。 10时30分，川油管钻探公司救援队在齐力重新设立指挥部。两支队伍分工。 12时，重庆市得知事故灾情发展委派副市长携队伍和抢险救灾物资赶往事故现场。 13时，指挥部后撤到高升煤矿，组织群众向天和乡转移。,“12.23”井喷之处理经过,15时55分，16H井放喷管线点成功。（18小时） 21时，副市长一行赶到天和乡警戒线。成立“重庆指挥部”，决定一是组织460名警察，分为20组，配备防护装备进入毒区全面搜索，二是继续疏散。 25日下午，书记市长赶到事故现场指挥。晚国安监局小组到开县，国务院工作组飞抵万州机场。 26日，指挥部决定全面认真清理现场：在井口5公里处设警戒线，组织2100多人，82个搜索组，进行方圆80平方公里危险区进行逐户搜索。上海中毒专家抵重。 27日11时，压井成功，持续85小时的井喷得以控制。国务院调查小组成立。,井喷事件的直接原因,泥浆循环时间严重不足。 长时间停钻后未下钻充分循环。 没有按规定灌注泥浆。（要求“3-5柱”却6柱） 未及时发现溢浆征候。 违章卸下防止内喷的回压阀。（更换测斜仪） 未及时采取放喷管点火。（24日凌晨、10点半、2点）,井喷事件的管理原因,中央层面：完善、统一和检查国家安全生产标准，结束诸侯割据、中央不威的状态。 地方政府：安全生产责任制度不落实。包括工程设计有缺陷，审查把关不严。（山坳，50） 缺乏事故应急救援体系。事故应急预案中的“三无”现象。无针对社会的应急预案，无与所在地政府的联动体系，无紧急状态联系办法。 安全教育与安全意识的培育不够。高危作业企业没有对社会进行安全告知。政府与群众不了解应急防护知识和避险措施。（新建，告知）,谢谢同志们再见,