第一章 绪 论,第一章 绪 论,第一节 公共管理科学内涵的分析 第二节 从公共行政到公共管理 第三节 公共管理学的研究对象和研究方法,第一节 公共管理科学内涵的分析,第一章 绪 论,第一章 绪 论,一、公共事务的特性 公共管理的对象是社会公共事务。 公共管理学是研究社会公共事务管理的特殊规律和主要过程的学科。,第一章 绪 论,1、公共物品的含义 经济学上对公共物品的定义：公共物品是指物品和劳务的利益由社会成员共同享有，而不能为任何一个人所单独享有。,第一章 绪 论,从实际状态的角度分析，公共物品具有两个重要特征：共同消费和非排他性。共同消费即当某人在消费一定物品的同时，其他人也可以消费等量的同类物品。非排他性同一物品不仅供其占有者来消费，而且无法排斥占有者以外的人来消费。,第一章 绪 论,第一章 绪 论,第1种组合是具有排他性的共同消费。第2种组合是同时具有共同消费和非排他性，是典型的公共物品。第3种组合是具有排他性的非共同消费，是典型的私人物品。第4种组合是虽然具有非排他性，但难以做到完全的共同消费。,第一章 绪 论,2、公共事务的含义公共事务是指涉及全体社会公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，以及这些活动形成的实际结果。,第一章 绪 论,3、公共事务的特点公益性 非营利性 规模性 阶级性,第一章 绪 论,思考题,公共事务的非营利性特征是否意味着在涉及公共事务的活动中不能采用收费的方式?,第一章 绪 论,二、政府成为社会公共事务管理主体的历史过程1、国家产生的原因公共事务管理的需要 马克思和恩格斯在早期研究中发现，四大文明古国的形成都与河流密切相关: 一方面，河流充沛的河水和两岸肥沃的土地，带来了良好的生产条件和丰富的生活资料，另一方面，河流的泛滥也造成了严重的危害。,第一章 绪 论,所以，对于河流要兴其利，除其害，必须联合起来，相互分工协作。要联合就要进行管理；而要有效管理，就要形成所有人共同认同的社会管理中心。历史上曾经存在过各种形式的社会管理中心，最后以国家的形式来代表。,第一章 绪 论,2、国家产生的两种类型类型一：古希腊雅典国家和古罗马国家与阶级矛盾和阶级斗争联系最为密切、最为直接，是阶级矛盾不可调和的产物。类型二：东方古国与社会分工以及生产管理的需要直接相关，是社会组织与社会生产之间矛盾的产物。,第一章 绪 论,3、国家成为公共事务管理主体的历史演进过程,奴隶社会,国家处在形成阶段；由于当时“家事”、“国事”不能分开，就无法产生真正的公共权力机构。,封建社会,资本主义 社会,国家已基本成形；政府的概念也已经出现；但从整体上看公共事务表现为内容少、范围小、形式简单的特点。,政府职能的分解更加清晰，出现了真正意义上的具有独立利益的政府；形成了多级政府格局，现代政府最终成型。,第一章 绪 论,三、公共权利的进一步分析1、公共权利的含义公共权利就是用于管理和处理公共事务的权利，它是由社会成员的共同需要而产生的，其主要目的在于维持、调整和发展整个社会生活的基本秩序。,第一章 绪 论,2、关于公共权利来源的两种观点强权论: 公共权利是社会中的强者为维护自己的利益而以法律形式制定并规范的，作为公共权利基础的法律只是“强权”的合法化。公意论:公共权利是人们互相平等地签订契约而达成“联合”意志的结果，因此，公共权利是社会公众的“公意”。,第一章 绪 论,3、公共权利的作用（1）维持作用：公共权力要维持社会生活的基本秩序，使其具有一定 程度的稳定性，保证人类社会的生存与发展。（2）调整作用：公共权力对某些变化了的社会基本秩序作出调整，以克服社会内部的一般矛盾与冲突，防止其向对抗方向转化。（3）引导作用：公共权力还会推动和引 导原有的生活秩序向一定方向演变。,第二节 从公共行政到公共管理,第一章 绪 论,第一章 绪 论,一、公共行政形成的背景1、公共行政的定义19世纪末20世纪初，在对政府管理社会公共事务的机制和过程进行系统研究的基础上，逐渐形成了“公共行政”（Public Administration）这一核心概念。公共行政是指政府或公共组织在宪法和有关法律的规定范围内对社会公共事务的管理活动。,第一章 绪 论,2、公共行政形成的历史原因政府对社会公共事务管理的职能日益扩大。工业资产阶级对政府管理效率提出了更高的要求。文官制度改革运动的推动。科学管理理论提供了理论条件。1887年，美国学者伍德罗威尔逊发表了一篇著名的论文行政学的研究，标志着公共行政学的诞生。,第一章 绪 论,二、公共管理内涵的扩展1、对公共管理的不同理解第一种观点：公共管理=公共行政公共管理的主体是狭义政府，也就是与立法、司法部门相对的行政执行部门。,第一章 绪 论,第二种观点：公共管理 公共行政 公共管理的主体是非营利性社会组织，这是介于营利性组织与行政性组织之间的组织。公共管理是特指非营利性社会组织对社会公共事务进行管理的活动。,第一章 绪 论,2、公共管理的新内涵公共管理是指社会公共组织以及其他社会组织推进社会整体协调发展、增进社会共同利益实现，通过制度创新和手段创新对社会公共事务进行调节和控制的活动。,第一章 绪 论,3、公共管理的特征（1）公共管理的主体趋向多元化。包括社会公共组织和社会其他组织两大类。,第一章 绪 论,（2）作为公共管理客体的社会公共事务表现出不断扩展的趋势。（3）公共管理的目的是推进社会整体协调发展和增进社会公共利益实现。（4）公共管理的职能是调节和控制。（5）公共管理体制和手段面临创新的迫切任务。,第一章 绪 论,4、人类社会对公共事务管理的发展阶段社会公共事务管理的发展粗略地划分为3个阶段：,早期成长阶段,从社会公共事务管理产生之初起一直到19世纪中叶,公共行政阶段,从19世纪中叶到20世纪80年代,公共管理阶段,从20世纪80年代开始，目前尚处在公共管理范式的成型过程,三、社会公共事务的具体内容1、社会问题（1）社会问题的含义社会问题是社会现实中存在的现状与目标间的差距，即：社会问题=现状-目标,第一章 绪 论,第一章 绪 论,（2）社会问题转化为公共管理问题的前提条件必须是一种客观存在的状态。必须是一种能察觉的、可认知的状态。必须是与一定社区内所有人相关（直接或间接地）的状态。必须是一种有必要在当前或今后加以解决的状态。必须是能够产生积极的效果。,第一章 绪 论,（3）作为公共管理对象的社会问题的特征公共性可变性不确定性与确定性的统一,第一章 绪 论,2、公共项目（1）定义：公共项目是依据政策而采取的一系列行为及其过程。,第一章 绪 论,（2）特点：把特定的公共管理活动划分为具体的行为步骤或阶段，以有效地实现公共管理的目标。必须仔细考虑每个步骤之间的关系，尤其是与特定的结果之间的关系。明确每一步的实施者和责任者，也即为完成该项目而组织起来的管理人员应当有清楚的分工与责任。有明确的时间表，包括每一步骤所需的时间及完成期限。经常检查资源分配与预先规划是否相符合。,第一章 绪 论,3、公共财产和资源（1）公共财产的定义公共财产是为一定社区的人们共同拥有的财产，俗 称公物。现实中公共财产反映为一定社区的人们共同通过纳税方式集中委托公共机构管理的各种物资和其他资源。,第一章 绪 论,（2）公共财产和资源的类型公共设施公共信息资源 社会人力资源自然资源公有企业和公司,第三节 公共管理学的 研究对象和研究方法,第一章 绪 论,第一章 绪 论,一、公共管理学的研究对象1、公共管理学研究对象的分析公共管理学研究对象就是公共管理的本质及其发生发展规律。公共管理学是一门研究社会公共组织以及社会其他组织对社会公共事务进行管理的过程、原则、规律和方式的科学。,2、公共管理学的特点公共管理学是一门边缘交叉性学科，涉及多种门类的学科和知识。公共管理学是一门应用性学科，它为公共管理的实践提供系统的知识和理论，提供具体的指导和新的模式,第一章 绪 论,第一章 绪 论,3、公共管理学与相关学科的区别,第一章 绪 论,二、学习和研究公共管理学的意义有助于推动政治体制民主化、科学化和法制化进程。有助于促进社会的整体协调进步与发展。是建设中国特色社会主义的必然要求。有助于提高公共管理人员的管理素质和管理能力。,第一章 绪 论,三、公共管理学的研究方法实践抽象法实体分析法案例分析法比较分析法,