规范土地市场与可持续发展第二期中国土地学会 6.25 网上论坛综述许 坚（中国土地勘测规划院 北京 100035）摘要：本文介绍了第二期中国土地学会 6.25 网上论坛的主要观点，内容涉及土地市场建设、土地市场宏观调控、集体建设用地流转等问题。关键词：土地市场；宏观调控；集体建设用地；流转今年 6 月 25 日是我国第 13 个“土地日” ，宣传主题是“规范土地市场，促进可持续发展” 。为了配合这次宣传活动，中国土地学会科普工作委员会和土地经济分会在国土资源部网站上举办了第二期中国土地学会 6.25 网上论坛，主题是“规范土地市场与可持续发展”。本期论坛邀请了国土资源部有关司局、中国土地勘测规划院和高等院校的 21 名专家，围绕土地市场建设、土地市场宏观调控、集体建设用地流转等问题进行了研讨。现将主要观点综述如下：一、 土地市场建设（一）规范的土地市场应该是一个可持续发展的市场有专家认为，规范的土地市场应该是一个可持续发展的市场，可持续发展的土地市场应该与宏观的市场经济环境相适应，应该有明晰的产权制度基础，价格竞争应是土地市场可持续发展的生命力，适当的政府干预是土地市场可持续发展的保证。当前我国土地市场的开放程度与宏观经济环境仍有较大一段距离，无论是土地资源配置的市场化程度，还是土地资产的流动频率和速度，都远远低于其他经济要素。目前，我国的土地市场还是一个不完全竞争的市场，2价格竞争机制实际上是在购地者之间起作用。这是一种很脆弱的市场体系，在这种情况下，如果政府起很强的主导作用，一些规则、信息都由政府部门控制，很容易造成竞争机制失灵。（二）2002 年市场配置城市土地资源实现新突破有专家认为，2002 年市场配置城市土地资源实现新突破：出台了招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定和国土资源部监察部关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖出让的通知 ；国有土地使用权招标拍卖挂牌出让的宗数、面积、价款分别是上年的108.5%、273.8%和 197%；已有 1258 个市县建立了土地收购储备机制，1198 个市县建立了土地有形市场；直辖市、省会城市、计划单列市的新一轮基准地价更新工作已经完成。2002 年全国总共出让宗数 242763 宗，其中协议 203866 宗，招标 8270 宗，拍卖 24901宗，挂牌 5726 宗，出让面积 124229.84 公顷，收入 2416.79 亿元，面积和收入分别比 2001 年增加 37.43、86.50。（三）城市地价与房价形成于两个不同的市场环境针对目前社会上对土地市场的一些看法，有专家认为，统一供地堵住了“后门” ，迫使开发商在公开的“大厅”里拼实力，有利于市场的规范发育。国土资源部“房价与地价关系调查”表明：目前我国城市地价与房价形成于两个不同的市场环境，各自具有相对独立的形成机制；土地价格作为房屋商品的开发成本，对于房屋价格具有影响作用，但并非起决定作用。二、土地市场宏观调控(一)土地市场存在的主要问题是地方政府片面强调地方利益和短期利益3有专家认为，当前土地市场中存在的问题主要是地方政府片面强调地方利益和短期利益。近年来我国城市发展较快，但由于相互分割的行政区划、区域协调机制差、信息不对称等原因，直接导致了城市间的恶性竞争，机场、码头等基础设施重复建设情况非常严重。有的地方以所谓“低门槛”招商引资，推出了包括“零出让金” 、“零征地补偿费” 、 “零费用”等个零政策。这些做法一旦失误，不仅造成本届政府的压力，还对未来城市政府造成巨大的财政包袱。囿于对土地有形市场的片面认识，只注重场所、机构的建立和有关费用的收取，而不注重土地市场环境、市场制度的完善，这不仅没有促进土地市场的发展，相反增加了土地交易双方的经济负担，在客观上扩大了隐形交易。有专家认为，现阶段我国绝大多数城市政府机构职能设置中，计委、建委、规划、土地、房屋等部门都对土地的总量控制和空间布局具有一定的调控手段。在复杂多变的城市环境中，土地的利用既要符合市场运行的规律，又要受到各类机构的政策、规划、指令性计划和行政命令的束缚，由此造成利用效率低下和经济、社会、生态效益的不协调。（二）规范土地市场的关键是规范政府行为有专家认为，政府应根据土地及房地产市场的客观需求制定土地供应计划，而不是根据城市扩张的需要、甚至是政府短期内财政收入的需要大量卖地；制定的土地供应计划应严格执行，不能因为长官意志或者短期利益的需要而将计划变成一纸空文。1994 年实行财政“分灶”体制解决了中央财政问题，而目前的地方政府“自己收钱自己花”的体制是导致地方政府追求短期经济利益最大化的根4源。地方政府的财政收入应以税收收入为主，所有非税收收入均应上缴中央；中央财政向地方政府拨款或地方政府向职能部门拨款，应按地方政府或职能部门开展工作及业务需要确定拨款数额，而不是谁收的多就用的多、拨款就多。有专家认为，目前建设占用耕地指标的分解基本上是一个政治过程，而不是科学预测的结果。从中央逐级下发分解的城镇建设占用耕地指标的编制目的更侧重于耕地保护，没有考虑到未来城镇发展的实际需要。近几年各地大力推行土地收购储备政策，推行土地招标拍卖挂牌经营，但在运作过程中存在着较大的随意性。这方面可以借鉴香港的“勾地”政策。香港的勾地政策是 1999 年推出的，特区政府将一些具潜力的地块列入土地储备表并予以公布，只有在发展商作出回应而采取勾地行动时，该地块方得列入年度拍卖或招标计划。这种做法体现了政府既尊重市场反应，也讲求自我约束。（三）采取法律、行政和技术等手段规范土地市场1、 协议出让国有土地使用权规定为协议出让定规矩有专家认为，在许多城市，协议出让国有土地使用权的比例高达 97%到 99%，是土地市场规范建设的重点之一。在协议出让国有土地的过程中存在如低价出让甚至零地价出让；擅自减免土地使用权出让金；领导干部干预土地出让，搞个人审批，暗箱操作；供地信息不披露，供地结果不公开等问题，严重影响了土地市场的健康发展。6 月 11 日，国土资源部出台协议出让国有土地使用权规定 ，以构建公开、公平、公正的土地使用制度为核心，为规范协议出让确立了一系列重要的制度规范。该规定的颁布实施，对进一步规范土地市场秩序，优化土地资源配置，保证土地使用权交易的公开公5平公正，防止暗箱操作，遏制腐败滋生都具有重要意义。 2、法律规定政府可以无偿收回闲置 2 年设定抵押权的国有土地有专家认为，在目前的法律规定下，政府依法可以无偿收回闲置2 年的受让土地的国有土地使用权；该土地的国有土地使用权所设的抵押权的实现，在政府无偿收回时，不能从该国有土地使用权上得以清偿。任何交易都是有风险的，抵押关系也不例外。因抵押人怠于行使权利、不履行应有的谨慎义务等所遭致的损失只能由自己承担，任何试图因国有土地使用权是“不动”财产而从中弥补或减少损失的做法，都是缺乏法律依据的。3、规范高等教育发展用地专家们认为，国家实施高等教育产业化及高校后勤服务社会化改革等政策措施以来，原有的教育资源呈现出严重不足的态势，新建、扩建和迁建的大学日益增多，高等教育发展用地已成为新的建设用地增长点，并出现一些新情况和新问题，这对建设用地的供应及管理提出了新的要求。为此，应制定高等院校建设用地定额标准，调整和细化高等教育用地划拨目录，严格规范各类高等院校科技园区的土地管理和对公办和民办高等院校实行统一的土地政策。4、实行土地登记公开查询制度有利于维护土地市场秩序有专家认为，2000 年至今国土资源部在 30 多个城市开展的土地登记公开查询试点证明，通过公开查询制度有利于发现利用假土地证从银行骗取抵押贷款、合资入股和利用集体土地建商品房欺骗消费者的不法行为。因此，实行土地登记公开查询制度有利于维护土地市场秩序5、建立地价管理与监测体系是加强土地市场管理的重要任务6有专家认为，土地价格管理与监测体系可以对全国或某个区域的地价状况进行全面了解。不同的地价指标从不同的侧面反映地价的变化，只有将整个体系中的所有地价指标综合起来，才能客观、准确地了解地价变化趋势，才能为地价管理决策提供科学依据。同时，土地价格管理与监测体系所提供的各种地价信息，可以使专业和非专业人员都能了解和掌握地价的动态变化，这样可以最大程度地防止土地投机和泡沫现象的出现。三、集体建设用地流转(一) 集体建设用地进入市场符合现代市场经济发展的内在要求有专家认为，集体建设用地进入市场，符合现代市场经济发展的内在要求。一是有利于增加农民收入；二是有利于优化配置集体土地资源，提高土地利用效率；三是有利于建立统一、平等、有序的土地市场。我国建设用地总量中，集体建设用地有 2.7 亿亩，5 倍于国有建设用地。如果仅有国有土地市场的规范发展，集体建设用地进入市场仍被法律排除在外，那么这种土地市场其实质就是局部的而不是全覆盖的，是分割的而不是统一的，是欠缺的而不是健全的，是歧视性的而不是平等的。这种性质的土地市场是不符合统一有序、平等竞争的现代市场经济要求的。有专家认为，集体建设用地流转大势所趋，尽管国家还没有出台相应的政策，但实践的发展已经远远地超过法理界定。因此，要实现保护农地，阻止耕地减少的目的，还要从产生问题的根源入手，即要抓住和解决集体土地流转这一关键环节，通过调整集体土地流转，实现控制农地减少的目的。（二）通过制度创新保障集体建设用地依法入市7有专家认为，当前规范我国集体建设用地流转的基本思路应当是：通过进一步制度创新，解决集体建设用地流转的法规和相关制度限制；在强化规划控制的前提下，进一步明确农村集体土地所有权，尊重农民意愿，保护农民的土地财产权；集体土地使用权和所有权可以分离，允许并鼓励集体建设用地使用权依法流转；规范集体建设用地流转的条件、范围、方式；保护农民土地收益，保障集体建设用地依法、合理、规范流转。各级政府在土地上确实有基础设施配套等投入，但提供道路等基础设施应是公民、法人依法纳税后政府应尽的职责，同时现阶段在土地利用和开发建设过程中，土地使用者还要另行支付基础设施配套费和相关税费，政府的这部分投入已有了直接回报，不宜再直接从集体建设用地流转收益中分享。有专家认为，集体建设用地流转要符合以下条件：符合规划，合法取得；房地产开发用地和主要的公益性用地要由国家征用，由国家开发，但可在特殊项目上保留集体土地所有权，由集体参与建设；不同区域有不同入市条件。在城镇建成区内的集体建设用地，可实行一定年期的集体所有（如依建筑物寿命可确定为 50 年） ，超过这一期限则由国家购买；在建成区之外城市规划区内，建设用地的流转不以先转为国有为前提；在国家需要和集体自愿的前提下，国家可通过市场购买方式取得土地所有权；在城市规划区外，不实行国有化。本文载于学术交流简报总第 13 期