中国期货市场发展与期货法制创新论文 世纪之交，中国期货市场面对深化市场经济体制改革、加入世贸组织的历史性契机，在“稳 步发展期货市场”的方针、政策指引下，终于摆脱持续数年的低靡，迎来了市场发展的重大 转机。中国经济与世界经济的直接对话，无疑加剧了市场波动的风险。期货市场发现价格、 规避风险、沟通产销、锁定成本利润、节约交易费用、营造市场竞争秩序等多种功能勿庸 置疑地说明：只有建立起以期货及衍生金融工具为中心的风险管理机制，才能有效化解国 民经济运行的内在风险。1不可否认，制约我国期货市场发展的法律瓶颈依然存在，检讨有关法律法规并不意味着 我们对其在治理整顿过程中所起的积极作用的否定。由于期货法尚处于起草和研究阶 段，目前规范国内期货市场的法规体系主要包括国务院于 1999 年制定的期货交易管理暂 行条例 、 期货交易所管理办法 、 期货经纪公司管理办法 、 期货经纪公司高级管理人 员任职资格管理办法 、 期货业从业人员资格管理办法 。探讨期货法规特别是条例的修订， 我们不能脱离当时期货市场高速、盲目和不规范运作的背景，时过境迁，从治理整顿的效 果、市场经济的改革、入世带来的风险、风险管理的需求角度重新审视法规的部分条款， 我们也同样不能否认法规具有明显的过渡性，有些条款难以适应变化了的市场环境，已经 不符合期货市场规范发展新阶段的要求，甚至制约了期货业的可持续发展。今天我们思考 期货法规的清理与修订，正是本着与时俱进的精神对历史的“扬弃”。 “法制作为经济生活的 记载，总是植根于一定的经济生活而又落后于变化的经济生活。 ”通过法制创新从而推动经 济增长，已经成为法治国家格外关注的课题，期货市场法制完善只是法制落后于众多现实 需要的缩影而已。本文拟从期货市场发展的角度阐述我国期货立法的完善。一、期货市场的三级管理制度无论欧美还是亚洲国家，对于期货市场的监管，分为三个层次进行：第一个层次为交易 所的一线监管。第二个层次为期货业协会的自律管理。第三个层次为国家的宏观 管理。2政府对市场的宏观调控。政府与市场的关系作为经济学古老而常新的课题，经历了国家 干预与自由放任两大截然对立的兴衰交替史。市场经济条件下，我们争论的已不是国家是 否可以干预市场的问题，需要回答的是干预什么，如何干预的难题。作为后发国家，我们 清醒地认识到市场经济的改革呼唤有限政府的建立。3 打破政府全能的权力结构，把微观 经济活动交由市场调节，是“有限政府”第一要义；重视政府的作用，但不让政府取代市场， 而是要求国家在市场经济稳定运行这一更广泛的意义上提供良好的社会法律环境。4 党的 十五大有关“政府有进有退、有所为有所不为”的主张事实上为我们理解政府与市场在资源 配置问题上提供了很好的注脚。值得注意的是，今年以来，证券期货监管部门奉行“市场化 改革”的清晰思路，明确提出按市场化原则加快期货市场立法，及时调整法规、政策，以适 应期货市场规范化发展的需要，从这一角度来看，市场化有助于政府职能的合理定位和监 管层明晰改革重点。5因此，在期货市场发展的问题上，一方面，有必要强化中国证监会作为监管部门的权限， 减少因部门协调造成的低效，在国务院领导下，授予证监会在期货市场发展问题上的决策 权，通过政府制度创新推动市场化进程，把工作的重心由对期货市场消极作用的防范和限 制转变为侧重对市场的培育和引导。另一方面，如果说期货市场建立初期维护公共利益是 期货市场管理的首要目标的话，那么在期货市场整顿规范后，保护投资者利益就成为期货 市场管理的首要目标。证监会既然定位于证券期货市场的监管部门而非主管部门，决心把 投资者合法权益的保护作为重中之重，并上升到关系期货市场存在、发展前提和基础的重 要高度来认识，那么在期货立法问题上亦应以保护投资者合法权益为优先的指导思想。6 对此，可参照证券立法，将条例第一条表述为：为了规范期货交易行为，保护投资者的合法权益，维护期货市场经济秩序和社会公共利益，促进社会主义市场经济的发展，特 制定本条例。毕竟投资者合法权益的保护是期货市场的基石，是期货市场秩序稳定的保证， 次序的位移旨在说明期货投资者的合法权益有格外优位保护的必要。期货业协会的自律管理。政府广泛监管权限的行使，并不凡妨碍行业自律功能的发挥。 “需要加深认识的是，协会对其会员的监督和自律管理是政府监管的重要补充，其作用是监 管部门无法代替的。 ”7 国外期货市场管理体系中，行业的自我管理占据着重要地位，它主 要以“协会”或“联合会”的形式出现，专注于行业自治、协调和自我管理。譬如美国的全国 期货协会即是由美国期货行业和市场用户共同支持、共同参加的自我管理组织。中国期货 市场从 1995 年 7 月 20 日着手筹备期货业协会到 2000 年 12 月底正式成立，整整历经六年 时光，期间期货市场的不规范无不与第二层次协会自律管理体系的缺失紧密相连。尽 管期货业协会已经成立，但在立法上还存在空白，其法律地位急待肯定；此外，为加强协 会的作用，建议在现有的 8 项职责权限外，赋予其以下权力：提出期货交易管理新规则 的修正方案，请求政府批准实施；有权要求对会员进行财务监察和业务监察；基于期 货行业特殊的专业性，参照国际惯例，探索仲裁法的修订，赋予协会独立的仲裁权。8期货交易所的一线监管。 “商业道德对人们的约束，从根本上说是市场长期利益对人们的 约束”。9 期货交易所的第一线监管，是期货市场管理的灵魂。交易所日常自我管理主要通 过章程、规则和办法来进行，譬如芝加哥商品交易所的规则多达 3314 条，10 看似繁琐却 有效地维系着期货市场的生存。从当前我国有关期货交易所的规定来看，有必要从以下方 面入手改善自我管理能力：网络技术的发展、经济全球化的机遇、投资活动的自由化等 外部环境的变化，使传统会员制交易所面对的垄断市场和交易非自动化的基础不复存在， 公司制已成为越来越多交易所的选择。11 期货交易所长期以来虽然作为企业看待，但一直 受非盈利的限制，严重削弱了企业提升技术手段、改进自身服务质量的内在动力。因此， 有必要重新界定期货交易所，在建立真正的会员制的基础上，俟条件成熟时明确交易所的 盈利性，加快股份制改造步伐，适时选择上市募集资本，应对全球金融一体化带来的挑战。 12 同时，期货交易所在市场监管的核心地位有待进一步提高，对此可比照证券交易所，赋 予其享有更广泛的监管权力和相机处理权限。从结算体系来看，顺应期货市场发展趋势， 引进统一结算制度迫在眉睫。完整、有效的风险分担机制有赖于独立于交易所的清算公司 和担保公司的建立，形成交易所、清算公司和会员三者之间的三角制衡模式，使其承担结 算、风险管理和履约担保功能。根据现实情况和发展需求，适当时机将交易所会员分为 结算会员和非结算会员，增加风险分担的层级。在吸纳、批准结算会员的标准上，综合考 察信誉优良、资本雄厚、组织机构健全、经营业绩上乘的会员的基本情况，按结算保证金 制度的规定向结算所缴纳保证金。通过结算会员制的实施，使交易所直接面对众多会员进 行交易风险控制变成只对少数会员进行资金控制和结算，既降低交易系统的运作风险，又 可有效提高交易系统效率，强化市场监管，防止违规行为，期货市场的健康运作就得到了 保证。13条例第 8 条有关期货交易所经纪会员和非经纪会员的简单划分亟待改进。二、期货品种创新与新品种上市机制改革期市的品种创新1、国际期货品种创新的新发展。随着市场经济的发展，需要进行风险管理的行业越多， 就越需要品种丰富、功能齐全的期货市场来分散和转移风险。全球商品期货市场经过 150 年的发展，目前共有商品期货和期权 93 类商品 267 个品种。以美国为例，早在 19 世纪后 半期就先后上市了谷物、棉花、咖啡、可可、柑橘等多种农产品。进入 20 世纪，期货市场 的品种创新进入工业领域。1971 年以后，相继推出的外汇、利率和股指三大金融品种更是 将期货市场蓬勃的生命力一览无遗。14 一定意义上，上市品种的多寡直接关系到交易所竞 争力的高低和国家的经济安全，上市品种的开发成为期货市场重点关注的课题。2、尽快开发大宗商品期货品种，形成大品种为主，大小品种共存的合理布局。15 我国 期货市场十一年试点、期间七年整顿的艰苦历程从侧面说明：随着市场经济改革的不断深 入，期货市场的规范整顿已基本到位，期货市场的外部环境正发生着有利于步入高速发展 快车道的深刻变化，这一趋势伴随中国加入世贸组织将更加明显。面对入世给中国农业、 工业及服务业带来的巨大价格风险和激烈市场竞争的挑战，我国期货市场有限的几个品种 严重制约和影响了期货市场经济功能的发挥和行业的自身发展，期货市场的品种创新成为 当务之急。当前，我国期货市场上市的品种太少，结构单一，保留下来的 12 个期货品种中 只有 7 个挂牌交易，至于活跃品种就更少了。由于缺乏国民经济风险规避急需的大宗农产 品、战略性品种，国际商品市场由供求关系引起的经常性的大幅价格波动往往给中国农户、 经营者和消费者带来意想不到的损失。市场化和国际化程度的提高要求我们积极推进商品 期货市场的建设和发展，尽快上市交易如玉米、大米、棉花、白糖、石油等在国际市场占 有较大比重或有较大的影响、关系国计民生的大宗商品期货品种。163、稳步推进金融期货品种。离开占 80份额的金融期货品种，期货市场可以说是不完 整的金融市场。由于各种原因，我国在 1996 年叫停金融期货之后至今未恢复交易。适时推 出金融期货品种，有利于增强我国资本市场的抗风险能力。我国证券市场潜伏的系统性和 非系统性风险提醒我们：没有股指期货作为证券的避险工具，证券经营机构，证券投资、 保险、社保基金等机构投资者大规模入市将承受单边作多的巨大风险；周边国家和地区正 拟推出中国股指期货，必然对中国股票现货市场构成影响，加之股市近期的深幅调整使股 指期货呼之欲出；17 利率的市场化进程将加大金融机构对分散利率风险的需求，呼唤国债 期货的诞生；综合国力的增强使人民币最终走向自由化成为时间问题，当人民币成为硬通 货时，开展外汇期货交易对于巩固我国经济地位具有划时代的意义。在管理层酝酿推出股指期货品种时，我们应当从法制创新的角度为金融期货的推出扫除 法律障碍，建议修改以下相关法规：证券法第 35 条规定证券交易以现货进行交易， 实际上排除了允许证券进行期货交易的可能性； 第 36 条禁止券商向客户融券的行为又从 理论上否决了单只股票的期货交易。期货交易管理暂行条例第 30 条明文排斥金融机 构作为交易适格主体的可能性，很难想象，缺乏众多机构投资者的参与，市场的规模、功 能和风险控制会尽如人意。法律上的障碍不解决，股指期货这一有望率先推出的金融品种 就不可能面世。18新品种上市机制改革尽管目前我国期货市场上市新品种呼声高涨，成为有识之士的共识，令人遗憾的是受期 货品种上市机制的制约，新品种的上市受到限制，有关品种上市机制的改革刻不容缓。根据 1998 年国务院关于进一步整顿和规范期货市场的通知和 1999 年条例规定， 中国证监会依法获得上市、终止、取消和恢复期货品种的资格和权力。但实际运作决策程 序复杂，过程冗长，三年来，中国证监会并未获得新批一个新品种的权力，以致有学者喟 叹：“当年暂停期货品种由国务院下文，新批期货品种是否还应由国务院下文。 ”财经杂志 2001 年 5 月号报道，中国证监会曾经希望获得审批期货品种的权限，但上报国务院后，一 直尚无定论。其主要原因在于我国期货品种上市机制没有真正实现规范化和制度化，值得 深思。在这方面，日本 10 年前修改交易所法 ，从严格限制期货市场转变到发展期货市场的 经验措施或许能给我们以启迪：过去日本一直实行“有益论”，即必须证明上市新品种对社 会是有益的，然后报期货市场政府主管部门部长批准实施。1990 年以后，将上市期货新品 种由“有益论”改为“无害论”，即交易所根据发展需要，可先行试验上市任何期货新品种， 经过两年试运行并论证对