对计划生育行政执法理性对计划生育行政执法理性 对计划生育行政执法的理性思考摘要：以行政执法的 内涵和其基本特征为参照，总结了计划生育行政执法中存 在的一些突出问题：一是部分领导和执法人员依法行政观 念比较淡薄；二是“自费执法”现象仍然存在；三是违反 程序执法时有发生；四是职权异化；五是执法队伍人员错 位、素质偏低。然后从历史惯性、监督机制和个人因素三 个基本层面对这些问题产生的原因做出了分析。最后从加 强宣传，增强全社会的法律意识；强化计生行政执法人员 依法行政的意识；健全和完善计生行政执法的监督机制； 提高计生执法人员的业务素质以及加强社会主义精神文明 建设等方面提出了解决这些问题的建议。关键词：行政执 法计划生育随着社会主义法治建设的不断推进，计划生育 行政执法工作近年来得到不断加强和提高，但仍然存在一 些问题。究其原因，从本质而言，是由于部分相关人员对 行政执法内涵存在认识偏差，对行政执法特点把握不正确 等原因所致。因此，要深刻剖析计划生育行政执法中存在 的问题，规范计划生育行政执法主体的执法行为，维护法 律的严肃性，提高计划生育行政执法者的执法水平，确保 计划生育行政权的依法行使，首先就必须准确且深刻地把 握行政执法的内涵。 一、行政执法的内涵与规范计划生育行政执法。什么是行 政执法？“执法”是指国家机关依法实施法律的活动，它 包括国家行政机关的执法活动，也包括国家司法机关的司 法活动，以及国家权力机关的执法。因此，所谓行政执法， 是人们对国家行政机关在行政管理过程中执行法律、法规 活动的统称，是行政主体执行法律的行为。具体而言，它 是指行政机关和其它享有行政管理职权的组织，依法对行 政管理相对人采取的具体的、直接影响其权力义务，或者 对相对人的权力行使和义务履行情况进行监督检查的行政 行为。要准确把握行政执法的内涵，规范计划生育行政执 法行为，应当特别注意行政执法的几个最重要特征：第一， 行政执法主体的法定性。行政执法主体是国家行政机关和 法律、法规授权的组织。现阶段在我国人口与计划生育领 域，由于存在计划生育行政部门和计划生育协会两个组织， 所以应当特别注意计划生育行政执法的主体问题。计划生 育协会在本质上是一个群众性、非营利性的非政府组织但 目前其“附属行政化”倾向比较突出，所以必须明确只有 计划生育行政部门才是法定的计划生育行政执法主体。第 二，行政执法行为的职权性。即行政执法必须是行政主体 行使行政职权，履行行政职责并具有法律意义的行为。并 且行政主体行使行政职权的目标不是为了从事民事活动或 其它社会活动，而是为了实现国家行政管理的职能。所以， 在计划生育行政执法工作中，只有人口与计划生育领域中 的事务才是计生行政部门职权所辖，而其它领域，比如计 划生育协会协助计生户开展的经济项目等，计划生育行政 部门并不能越权行政。第三，行政执法保障的强制性。即 行政执法是行政主体代表国家，以国家的名义实施的行为， 故其以国家强制力作为实施的保障。当行政主体在行使行 政职能的过程中遇到障碍，可以依据法律、法规采取强制 措施。在计划生育行政执法过程中，如发生计划生育管理 相对人与计划生育相关法律、法规相冲突的情况，应当依 法采取强制措施，而不应代之以“人情关系”等来处理。 第四，行政执法过程的程序性，即行政主体在行政执法过 程中必须遵循相应的准则和程序。为此，在计划生育行政 执法过程中，不能为了效率放弃程序，导致违反程序执法。 总之，只有深刻把握行政执法的内涵和其最基本的特征， 计划生育行政部门才能在其工作过程中真正做到规范执法。 二、计划生育行政执法中存在的问题从上所述可知，行政 执法具有严格的内涵。但是，正是由于对其缺乏准确的把 握，才导致了在现实的计划生育行政执法过程中还存在一 些突出的问题。一部分领导和执法人员依法行政观念比较 淡薄行政管理机关及其人员在其职权所辖范围内，之所以 拥有执法权是其法定职位所规定的，也就是说，其执法权 是由相关法律所赋予，并由相关法律所规定。因此，其执 法行为必然应当依据法律来展开。但是，在计划生育管理 工作中，由于部分领导法制意识不强，对由“人治”向 “法治”转变的重要性认识不足，往往对依法管理，依法 执法不重视。在计划生育执法工作中，往往不是依法，而 是依据个人的情感、情绪，以及依据和管理相对人的“关 系”等因素开展工作，执法随意性倾向比较明显。由此， 也就将法律所赋予的“职权”僭越为“个人权利” ，并最终 导致了行政侵权、违反程序执法，乃至腐败等一系列现象 的发生。二“自费执法”现象仍然存在计划生育行政部门 与工商、税务等部门相比，往往被认为是清水衙门，而与 此同时，市场经济所引发一些腐朽思想却强烈冲击着相当 部分计生执法人员。因此，在其执法过程中往往因利益的 驱动，使其执法行为扭曲、变异，特别是部分基层计生行 政部门，往往对执法队伍实行自收自支或差额拨款的方针， 同时还把诸如计划外超生等等的收费和罚款作为机关日常 经费，职工福利资金的来源或补贴，由此导致计划生育行 政执法以“利益”为指向，出现了“不给好处不办事，给 了好处乱办事”的现象。 “自费执法”现象造成了计划生育 行政执法行为与执法目的的严重背离，并衍生出了一系列 严重问题。近两年，虽然中央已经意识到这一问题的严重 性并采取了一系列相应措施，但仍未得到完全遏制，基层 在执法过程中打法律擦边球现象仍时有发生。三违反程序 执法时有发生法律的执行要求执行者必须严格依据法律所 规定的一整套程序和步骤来展开。()而在计划生育管理工 作中，由于长期以来就存在这样一些认识偏差：计划生育 是国策，怎么干都有理；计生工作任务重、时间紧，而计 生法规像“七不准” 、 “八个程序”等条条框框太多，按照 法律程序办事太繁琐、太慢，削弱了工作力度；基层不必 讲法制，执法就是凌驾其上。这些错误认识使一部分 计生执法者无视计生法律、法规之规定，或者为了追求工 作的效率，不依法定程序，甚至违反程序执法的现象十分 普遍。虽然它没有背离执法目的，但违反计生法律法规之 法定程序的执法行为同样是对法律的贽渎。四职权异化计 划生育行政管理人员的执法权是一种职权，但在实际的运 作过程中，职权往往被异化为个人权利或者个人特权。其 职权异化的表现有：一是以“人情”作为计生执法的尺度。 由于中国是“伦理本位”的人情社会，受重视人情这一历 史传统的影响，在计生执法工作中，常常出现面对同一性 质的违法行为，但执法尺度却大相径庭，其执法尺度的依 据是违法者与自己是否有人情关系，这种关系的亲密度如 何。以人情为执法的尺度，其结果必然是职权被异化，循 私情事件层出不穷。二是权钱交易。在计生行政执法中， 有些执法人员难以抵制金钱的诱惑，把职权蜕变为个人私 权，并将其作为筹码进行权钱交易，使得违反计生法规者 逃避了应受的惩罚。三是滥用权力。比如，在计生执法中 以权谋私，武断专横，拖延履行职责，该罚不罚，处罚程 度随意而定，甚至因个人恩怨而刻意报复等等。总之，职 权异化在计生执法中形式繁多，几乎难以罗列穷尽。五执 法队伍人员错位、素质偏低在目前的计划生育管理体制中， 虽然各级计生行政管理部门都设有政法部门，但由于人员 编制、管理体制等原因，执法任务并不仅仅由政法部门的 人员去执行。在实际的运作过程中，计生管理部门中的其 他人员往往也担负执法责任，相当多的执法工作都是整个 管理部门倾巢而出，这实际上是其执法队伍人员错位，那 些不具有执法能力的人员也参与执法，其结果可想而知。 即使执法队伍人员构成没有错位，现有计生执法队伍的素 质也不容乐观。目前计生行政执法人员绝大多数是原来行 政机关的一般工作人员，缺乏行政执法所必备的较高文化 素质和法律素质。执法人员中具有正规法律教育背景的比 例相当低，而工作过程中正式经过系统业务和法律培训的 人数也非常有限，甚至还有执法人员自身就是法盲的情况。 这些情况都严重制约着计划生育行政执法的顺利开展。 三、计划生育行政执法中存在的问题之原因剖析以行政执 法的内涵和其基本特征为参照，对现实计划生育行政执法 状况进行审视，使我们明晰了计划生育行政执法中还有诸 多问题存在。为了寻找解决这些问题的方法，有必要深刻 剖析这些问题产生的原因所在。一传统的“人治”观念及 “官本位”思想的桎梏中国是一个长期实现人治的国家， 在漫长的封建社会，统治者依靠“人”而不是“法”来治 理国家。对人们行为的要求上，宣扬以完美的“圣人”为 参照系，讲求自我修养，即达到“内圣” ，而轻视以法律来 制约人的行为。所以法治的观念在中国的历史传统中几乎 难以找到，而人治的理念和官本位的思想却异常发达。不 论是“内圣外王”之道，还是“劳心者治人”的思想，都 反映了中国古代智者们对人治的追求。而人治的观念必然 使得“官本位”的思想不断强化。虽然我国正在努力实现 向法治社会的转变，但几千年的历史文化积淀却难以在短 时间内消除。同时，我国计划经济时代“长官意志”的社 会管理模式也仍有残余。计划生育行政执法中诸多问题的 出现与这中历史文化的惯性影响是分不开的。比如，我们 所说的部分领导和执法人员依法行政观念的淡薄，便是人 治思想的一种折射；职权之所以会异化为个人权力等，便 是一种官本位的社会心理反映；而违反程序执法既折射出 了人治的观念，也是官本位思想的作崇。二监督机制的不 完善缺乏监督的权力必然会变异，这是亘古不变的真理。 随社会主义法制建设的不断推进，行政法律体系确实在不 断健全，但监督机制的建设及其作用的发挥却相对滞后。 比如在计划生育领域，以宪法为依据，以人口与计 划生育法为基本框架，以行政法规、地方法规为主体， 以部门规章和地方政府规章相配套的具有中国特色的人口 与计划生育法制体系已经较为健全，但对计生行政执法者 的监督机制并不够完善，甚至可以说是比较缺乏。虽然我 国行政执法监督体系已经形成了系统内部监督和系统外部 监督的机制，但监督不力也确是一种事实，否则，在计生 行政执法以及其它领域的执法中就不会存在一些相当突出 的问题。在现实中，可以明显感觉到来自体制内权力机关 的监督，其发挥的作用较为明显，但来自执法对象方面的 监督机制却明显乏力，而这恰恰是监督执法行为的重点所 在。试想，如果拥有一套健全完善的监督机制，那么如前 所说的那些问题，很多都是可以有效杜绝的。三部分执法 者思想道德素质和业务能力低下行政执法权力总是由一定 的人和机构来行使，倘若执法者道德品质低下，纵使权力 制约和监督机制再完善，仍不免要产生许多问题。而我们 前面所列举的那些问题中，很多都与执法者个人道德素质 的低下有很大关系。正是因为他们中的一部分人，缺乏法 制意识，公仆服务意识，而且特权思想严重，公权意识差 等等个人因素，从而把执法行为特殊化、功利化。当然， 我们也不能将所有的责任都归结为主观原因，不可否认， 相当部分执法者没有依法执法，违反了法律程序执法并不 是出于其主观意识，而是因为其业务素质的低下造成的。 他们不是不想依法执法，而是不知道如何依法，不知道如 何正确执法。虽然他们没有主观犯错的动机，但法的实质 却被破坏了，这同样是不可原谅的。当然，计划生育行政 执法中存在的那些问题，其产生的原因是纷繁复杂的，但 是个人因素、传统文化因素和机制因素确实是我们不可忽 视的三个基本层面上的深层根源。 四、解决计划生育行政执法中存在的问题之建议寻找计划 生育行政执法中存在的问题和原因，目的是为了规范计划 生育行政执法工作，并把计生工作推向更高层次，因此， 必须寻找积极有效的措施来解决这些问题。一加强宣传， 增强全社会的法律意识法律意识是人们关于法律现象的观 点、思想、心理和知识的总称，它对法治实践具有重大影 响。现代社会强调“法律统治” ，崇尚法治，政府同公民一 样必须受法律的支配，所有国家机关及其工作人员都必须 服从法律规定。因此，要克服计划生育行政执法中的问题， 首先必须加强宣传，增强全社会的法律意识。这具有两个 方面的重要意义：一是计划生育行政执法人员的法律意识 提高了，才能促使他们去理解行政执