农村卫生监督执法 面临的形势与对策,湖南省卫生厅 黄劲松,前 言,农村卫生监督执法是农村卫生工作的重要内容，农村卫生监督网络是农村卫生网络的重要组成部分。加强农村卫生监督执法工作是维护农民群众健康权益及相关权益，维护农村公共卫生和医疗服务秩序，保护农村居民身体健康，促进农村社会经济发展的重要措施和基本保障。随着和谐社会建设和新农村建设的推进，更加需要良好的公共卫生秩序和医疗服务秩序，农村卫生监督执法工作显得越来越重要。,一、农村卫生监督工作现状,（一）卫生监督体系建设成绩显著 （二）农村卫生监督执法问题不少 （三）农村卫生监督面临新的形势,（一）卫生监督体系建设 主要成绩,2000年以来，经国务院同意，由卫生部起草并经中编办、财政部、国务院法制办会签，下发了关于卫生监督体制改革的意见，明确提出，卫生行政部门要理顺和完善卫生监督体制，依法行使卫生行政监督职责。各地按照国务院和卫生部的统一部署，全面推进卫生监督体制改革，卫生监督体制改革和卫生监督执法工作取得了实质性进展。,1、卫生监督组织机构 体系初步形成,截止2006年底，全国有31个省、自治区、直辖市以及新疆生产建设兵团全部建立了卫生监督机构，卫生部成立了卫生监督局，341个市（地、州、盟）和2731个县（市、区、旗）建立了卫生监督所，部分县（市、区、旗）在乡镇建立了卫生监督派出机构，或者派驻了卫生监督员，初步形成了从中央到县市区的四级并逐步覆盖农村地区的卫生监督体系。,2、卫生监督体系建设 政策逐步完善,2000年，国务院办公厅批转八部委关于城镇医药卫生体制改革的指导意见明确提出卫生监督体系是医药卫生体系的组成部分。2001年，国家计委、财政部、卫生部关于卫生事业补助经费的意见对卫生监督机构的经费保障，提出了具体要求。2005年，卫生部出台了关于卫生监督体系建设的若干规定。2006年，卫生部印发了卫生监督机构建设指导意见，对卫生监督机构房屋建设、设备配套、人才培养提出了具体要求。,3、政府对卫生监督的 投入不断增加,从2003年开始，中央财政通过转移支付方式实施加强中西部地区卫生监督机构执法能力建设项目，先后投入12亿元，支持卫生监督机构执法车辆、取证工具、快速检测设备配套和信息化建设，加大了执法人员培训的力度，安排了卫生监督执法专项经费， 其中90%以上的资金用于市、县两级卫生监督机构。各级政府将卫生监督机构人员经费纳入了财政预算，并安排了一定的专项经费，维持了卫生监督机构的运转。,4、卫生监督执法队伍 已经初具规模,截止2006年底，全国共有专职卫生监督员93855人， 平均每一所卫生监督机构拥有卫生监督员49人， 其中71.5%的卫生监督员具有大专以上学历， 49.2%的卫生监督员具有中级以上技术职称。部分县（市、区、旗）卫生行政部门在乡镇、街道聘任专职或者兼职卫生监督员，扩大了基层卫生监督执法队伍。通过严格的人员准入和培训教育，卫生监督队伍政治素质、法律素质、业务素质有了明显提高。,5、卫生监督执法能力 有了明显提高,通过全面推行卫生监督体制改革，建立起统一的卫生监督机构和专职的监督员队伍，推进了卫生行政部门职能转变和依法行政，将过去分散在卫生行政机关和事业单位的监督执法职能集中，交由卫生监督机构统一执法，实行了卫生综合执法，提高了卫生监督执法能力和效率，促进了卫生法律法规的有效实施，加大了食品卫生、职业卫生、公共场所卫生、饮用水卫生和医疗行业监管的的力度，查处了一大批违法案件，切实维护了人民群众的健康权益及相关权益。,（二）农村卫生监督执法 问题不少,推行卫生监督体制改革七年多来，我国卫生监督执法工作虽然取得了显著成绩，但也存在不少困难和问题。特别是农村卫生监督网络还不健全，监督执法力量比较薄弱，损害人民群众健康权益的事件仍然时有发生。,1、卫生监督执法职能职责仍然没有完全理顺,（1）卫生监督机构定位模糊不清。多数地方仍然把卫生监督机构视为事业单位，罚没款返还和业务创收严重影响了卫生监督执法的公正和效能；（2）卫生行政机关与卫生监督机构之间的职责、权利没有明确界定，卫生行政部门权力与责任脱节，重复审查审批影响卫生行政执行的效率；（3）上下级卫生行政部门及卫生监督机构之间监管范围、对象、内容存在交叉，导致重复监督、重复检查，增加了相对管理人的负担；（4）乡镇卫生监督员的职能、职责、任务没有明确界定，兼职卫生监督员的身份难以保证其履行监检查职责。,2、农村卫生监督网络不能适应形势发展的要求,（1）卫生监督工作网底很不健全。服务人口数量多、监督执法工作任务重的乡镇缺乏监督机构和监督人员。 （2）卫生监督执法力量比较薄弱。根据 “三定”方案，需要配置卫生监督人员14.29万人，实际只有9.39万人，缺口34%。 （3）执法装备和房屋建设滞后。执法车辆、检测设备、取证工具严重不足，70%以上的卫生监督机构没有工作用房。 （4）卫生监督执法经费严重缺乏。人员经费拨款不足，专项执法经费没有纳入财政预算，靠创收维持正常运转。,3、农村公共卫生和医疗服务违法行为仍然严重,（1）农村食品卫生形势严峻； （2）职业病危害呈上升趋势； （3）农村医疗服务秩序混乱。,（1）农村食品安全形势严峻,随着人民生活水平不断提高，对食品卫生安全提出了更高的要求。然而，当前食品卫生状况与群众的期望存在较大差距，食物中毒和食源性疾病事件时有发生，假冒伪劣食品仍然侵害消费者权益，无证生产加工食品的案件屡禁不止，造成食品安全隐患。安徽阜阳劣质奶粉事件，造成229名婴儿营养不良，12人死亡。广东电白利用甲醇勾兑白酒事件，造成44人中毒，11人死亡。,（2）职业病危害呈上升趋势,从事接触职业病危害作业的劳动者多，分布广，流动性大，全国就业劳动力7.58亿，暴露于各种职业病危害因素的多达2.13亿，其中农村劳动力1.31亿。职业病防护设施差，特别是乡镇企业基本上没有职业病防护设施。职业健康检查率很低，全国从事接触职业病危害作业的劳动者进行职业健康检查的不到20%， 其中乡镇企业不到5%。 2006年全国报告职业病12212例，其中尘肺病9173例 。建国以来，全国累计报告尘肺病60.76万例， 目前存活尘肺病病人47.01万例。,（3）农村医疗服务秩序混乱,（1）乡镇无证行医、游医药贩、药店非法坐堂行医泛滥，屡禁不止；（2）部分村卫生室随意变更执业地点，擅自扩大诊疗范围，非法开展接生。（3）一些乡镇卫生院违规将诊室出租或者将科室承包给非法行医人员。（4）少数乡镇卫生院聘请非卫生技术人员从事医疗技术工作。（5）个别乡镇卫生院未经批准擅自采集血液用于临床。,（三）农村卫生监督面临 新的形势,中共中央提出构建社会主义和谐社会的重大战略任务，要求积极推进社会主义新农村建设，促进城乡协调发展，努力改善中西部地区基础设施建设和教育、卫生、文化等社会公益设施建设，逐步缩小地区之间基本公共服务差距，加强食品、药品、餐饮卫生监管，保障人民群众健康安全。农村卫生监督执法面临着前所未有的新形势。,1、构建社会主义和谐社会，要求进一步维护好农村公共卫生和医疗服务秩序,建设服务型政府，强化社会管理和社会服务，是构建社会主义和谐社会的必然要求。理所当然志必须按照转变职能、权责一致、强化服务、改善管理、提高效能的要求，深化行政管理体制改革，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜；卫生行政部门必须切实加强农村卫生监督执法工作，完善农村卫生监督执网络，促进执法工作重心下移，使卫生监督工作更加贴近农民，更好地维护好农村公共卫生秩序和医疗服务秩序，这是新形势下卫生行政部门的职责所在。,2、构建社会主义和谐社会，要求进一步维护好农村居民的健康权益及相关权益,医疗卫生事业是造福人民健康的事业，卫生监督执法工作是保障人民健康的工作。构建社会主义和谐社会，要求各级卫生行政部门紧紧围绕社会和群众关心的公共卫生问题，切实履行卫生监督执法职责，加强医疗卫生服务行为、服务质量的监管，加强食品卫生、职业卫生、饮用水卫生监管，制止和查处农村损害农民健康的违法行为，保证卫生法律法规和卫生标准的有效实施，维护农村居民的健康权益及相关权益。,3、构建社会主义和谐社会，要求进一步保障农村居民公平享有公共卫生服务,由于农村卫生监督执法力量相对薄弱，损害农民健康权益的违法行为也相对严重。随着城市卫生监督体系的逐步完善，执法力量逐步加强，在一些地区假冒伪劣食品、职业病危害和假医假药有从城市向农村转移的趋势，严重损害了农村居民的健康。构建和谐社会，必须保障城乡居民公平享有公共卫生服务，共享改革发展的成果，推动城乡卫生事业全面进步，促进城乡社会经济协调发展。,二、完善农村卫生监督网络,建立覆盖城乡、高效统一的卫生监督体系是当前深化卫生监督体制改革，加强农村卫生监督执法工作的重要措施，促进了卫生监督执法工作重心下移，使卫生监督执法工作更加贴近农民，确保农村基层卫生监督执法工作任务落到实处。,（一）完善农村卫生监督网络的必要性,随着县级卫生监督机构的建立和县级卫生执法队伍的壮大，建立和完善乡镇卫生监督执法网络显得越来越重要，越来越迫切。,1、当前卫生监督体系存在的缺陷,回顾七年来我国卫生监督体制改革和卫生监督体系建设的历程，存在三个方面的缺陷：一是卫生监督机构没有纳入政府执法机构系列，仍然作为卫生事业单位行使行政执法职责，使卫生监督机构缺乏执法权威；二是卫生监督机构与卫生检测检验机构分离，造成卫生监督执法手段跟不上执法的需要；三是农村卫生监督执法队伍建设没有真正列入议事日程，造成农村监督执法力量薄弱，跟不上农村经济社会发展的形势。,2、建立乡镇卫生监督网络的重要性,乡镇卫生监督网络是农村卫生监督执法体系的网底，承担着日常的卫生监督执法任务。（1）乡镇人口占绝大多数。我国60%以上的人口在乡镇，虽然近年来随着城市化进程和进城务工农民增多，但乡镇人口仍然占绝大多数；（2）乡镇违法行为比较严重。由于乡镇缺乏监督执法队伍，日常监管松懈，公共卫生秩序和医疗服务秩序比较混乱，危害农民健康权益的违法行为时有发生。,（二）完善农村卫生监督网络的政策依据,随着农村卫生体系建设的深入发展，为建立和完善乡镇卫生监督网络创造了条件。中共中央、国务院、卫生部和省卫生厅出台的一系列文件，为建立和完善乡镇卫生监督网络提供了政策依据。,1、中共中央国务院决定,中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定（中发200213号）明确指出：县级人民政府要充实卫生监督执法队伍，加大对乡、村巡回卫生监督的力度，加强对职业病防治、食品安全和生产销售健康相关产品的卫生监督工作，严禁危害农民身体健康的生产经营活动，严厉打击非法行医和其他危害公共卫生的违法行为。,2、国务院指导意见,国务院办公厅转发国务院体改办等部门关于农村卫生改革与发展指导意见的通知（国办发200139号 ）要求：县级卫生行政执法机构要根据卫生监督体制改革的精神和原则，充实力量，加大巡回监督力度。有条件的地区，可在乡镇派驻卫生监督执法人员，加强对农村公共卫生的监督和对卫生机构的监管。乡镇卫生院要协助卫生监督机构进行农村卫生执法工作，强化乡镇卫生院对村卫生室的指导与监管作用，提高乡村卫生组织的综合服务能力。,3、卫生部长令,卫生部第39号令发布的关于卫生监督体系建设的若干规定，要求县级卫生监督机构可以在乡镇设立派出机构或者派驻卫生监督员。,4、卫生部实施意见,卫生部关于卫生监督体系建设的实施意见 （卫监督发2006223号）规定： 县级卫生监督机构原则上应按照划片设置、垂直管理的原则，在乡（镇、街道）设置卫生监督派出机构。条件不具备的地方可在乡镇聘任卫生监督人员，充实农村卫生监督力量，保障农村卫生监督工作经费，争取在“十一五”期间，建立覆盖农村的卫生监督体系。县级卫生监督机构要统筹管理农村卫生监督工作，乡（镇、街道）派出机构的编制和经费纳入县级卫生监督机构统一管理，乡镇聘任卫生监督人员的考核管理由县级卫生监督机构统一负责。,