企业国有资产法讲座朱 忠 良山西经济管理干部学院法政系主任、教授山西省经济法研究会副会长山西省企业法律顾问协会常务理事山西省华闻律师事务所律师太原、长治、晋中仲裁委员会仲裁员电话:（0351）6337471（O） 13613465008 E-mail:sxzzliang 126.com,第一讲 总则一、企业国有资产法的立法目的 2008年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过，并自2009年5月1日起施行。(一)本法的立法目的,1.维护国家基本经济制度，巩固和发展国有经济，发挥国有经济在国民经济中的主导作用。据国务院国资委统计，至2007年末，全国仅国有及国有控股的非金融类企业的总资产和净资产就分别达到35.48万亿元和14.8万亿元。截至2007年，我国共有国有企业11.5万户，资产总额35.5万亿元。仅中央企业一级，除国资委监管的146户外，还有财政部负责监管的金融企业，以及行业主管部门监管的其他为数众多的国有企业。这个数字还仅仅是国有资产总数的一小部分。 截至2007年末，中央级金融类企业国有资本总额1.2万亿元，占全部实收资本的80%以上，管理的资产总额已逾40万亿元。,2.保障国有资产权益，促进社会主义市场经济发展尽管国有企业和国有资产管理体制改革取得明显成效，但由于我国以前对国有财产投资经营酌规律不甚明了，实践中缺少章法，制度性缺漏较多，基本上是“头痛医头、脚痛医脚”，体制不够完善。加上我国正处于社会和经济转型期，各种侵吞、侵害国有资产及其权益的事件层出不穷，如在国企改制过程中，将国有资产低价折股、低价出售，甚至无偿分给个人，或者以其他方式和手段侵害国有资产权益，化公为私。因而维护国资权益，保障国资安全，防止国资流失，成为社会持续关注的焦点。如何从法律角度切实维护国资权益，防止国资流失，促进国有经济巩固和发展，是国有资产立法的一个重要的推动力。只有科学地确立并完善国有财产投资经营的原则、方式，将其制度化、法治化，才能真正实现国有资产权益的保护，发挥国家所有权在社会主义市场经济中的主导作用，从而促进市场经济的健康运行和发展。,(二)立法的的总体思路1.坚持国有财产投资经营体制改革方向国有资产立法必须贯彻党的十六大、十七大精神，遵循宪法，坚持社会主义基本经济制度，保障国有经济的巩固和发展，从法律上保障和维护国有资本的权益。十多年来我国国有企业和国有资产管理体制改革的总体脉络，是在适应建立社会主义市场经济体制目标的大背景下，始终围绕国有企业产权制度改革这个核心，推进政企分开、政资分开，促进国有财产投资经营各环节的角色定位科学、明晰，在此基础上力求老板到位、监管得力、企业得以依公司法面向市场有效地运作，从而为发展壮大国有经济奠定了体制基础。因此，本法就是在延续以上精神的前提下，着重完善经营性国有资产管理体制，将其制度法律化的尝试。,2.体现与宪法和物权法相衔接的原则宪法第12条规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。”“国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家和集体的财产。”保护国有财产是我国宪法的基本原则。物权法与企业国有资产法是相辅相成的，物权法是基础，旨在对财产进行一般性确认和保护，国资法则是对国有财产投资经营进行规制的专门的、特殊的立法，对物权法不能具体规定和调整的相关国有物权关系进行调整。,3.重点解决需要规范的突出问题从我国社会主义市场经济发展的实际出发，本法着重于社会普遍关注、迫切需要通过立法解决的、实践经验也比较成熟的关键问题和突出问题，以维护国有资产权益、保障国有资产安全、防止国有资产流失、促进国有经济的巩固和发展为重点，构建相应的法律制度；着眼当前，兼顾长远，对改革过程中正在探索尚需总结经验的、当前争议较大的一些问题，仅止于观点和概念而在法律上难以清楚界定的，暂不作规定或只作原则性规定，为今后的改革和发展留有余地。对于应当由国家宏观政策调整的国有经济战略布局和结构调整等问题，本法也不作规定；对于公司法等法律、行政法规中已有明确规定的诸如建立现代企业制度、完善法人治理等，主要适用其他相关法律法规，在本法中只作衔接性的规定。,二、国家所有权和国有资产 （一）国有资产的概念和种类,1.国有资产的概念（1）资产的概念在严格意义上，“资产”和“财产”不是同一概念。财产和财产权是一般法律概念，资产主要是会计上的概念。“资产”是指企业过去的交易或者事项形成的、由企业拥有或者控制的、预期会给企业带来经济利益的资源。前款所指的企业过去的交易或者事项包括购买、生产、建造行为或其他交易或者事项。预期在未来发生的交易或者事项不形成资产。企业拥有或者控制，是指企业享有某项资源的所有权，或者虽然不享有某项资源的所有权，但该资源能被企业所控制。预期会给企业带来经济利益，是指直接或者间接导致现金和现金等价物流入企业的潜力。”本法第2条所界定的，正是这样的资产概念。但在实际生活和法律中，“资产”和“财产”往往不能严格区分，比如在不严格适用本法第2条界定的场合，一般而言“国有资产法”中所指的“国有资产”，与国有财产的含义相同，“国有资产法”就是国有财产法。资产包括流动资产和非流动资产。 资本，与资产是不同的概念，是指能够通过不断运动而实现利润或增值的财产。,（2）国有资产的概念国有资产就是国家所有的资产。国有资产如果不以“企业”加以修饰的话，更多地是指国有财产，即“国家依法取得和认定的，或者国家以各种形式对企业投资和投资收益、国家向行政事业单位拨款等形成的资产。这里的国有资产包括：其一，国家以各种形式对企业的投资及收益等经营性资产；其二，国家向行政、事业单位拨款形成的非经营性资产；其三，国家依法拥有的土地、森林、河流、矿藏等资源性资产。本法将企业国有资产界定为“国家对企业各种形式的出资所形成的权益”，实际上是一部国有财产投资经营法或“国有资本法”。只要是国有财产投资、形成所有者权益以及相应的企业层面和政府层面的法人治理，都属于该法调整的范围，而不仅对应于会计中的股本、资本和资产。,（3）国有资产的界定界定国有资产就是通过法律认可的主体、方法和程序，确定某项资产或权益或者其中的某部分是否属于国有。产权界定主要是对所有权的界定，也包括对经营权、使用权、资本权益或股权等的界定，其他产权界定参照所有权界定的方法。就国有资产而言，其界定需由行使国家所有权监督管理职能的机关或其授权、认可的机构进行，法院在司法审理中也有权对国有资产进行界定。 国有资产的界定对于发生国有主体对外投资、资产或资本权益转让、企业兼并重组、企业资产或权益处置等情形时明晰产权、定分止争、防止国有资产流失、维护国有财产权益，具有重要的意义。我国界定企业国有资产的基本原则是“谁投资、谁所有、谁受益”。由于国家所有权的主体是国家，因此在国有资产体系内，所谓“谁投资、谁所有”，实际上是指谁合法地用国有财产投资，该主体就依法作为出资人或股东对该国有资本享有所有者权益。,2.国有资产的种类（1）行政事业性国有资产行政事业性国有资产，是指党政机关、其他国家机关和社会团体、教科文卫体等事业单位所合法占用的国有资产。这类资产包括国家拨给行政事业单位的资产以及其他经法律确认为国家所有的资产等。在我国的国有资产中，虽然行政事业性国有资产所占比例较小，但在整个社会系统中处于关键地位，对政治、经济和社会的发展有着举足轻重的作用。行政事业性国有资产有以下主要特征：第一，它用于国家公务和社会公共事业，一般不用作商业性经营。第二，它具有非增值性。即行政事业性国有资产在使用中不要求保值增值，只表现为非生产性消费过程；但其使用应当追求社会效益，要求以有效、合理和节约使用为原则。第三，它一般由行政事业单位占用。即行政事业性国有资产的特定用途和非增值性，决定了其只宜由不具有营利目的的国家机关、事业单位和社会团体占用。第四，它主要由行政配置。即行政事业性国有资产主要通过财政拨款和行政划拨的方式进行配置，由行政事业单位无偿占用。同时，事业单位在一定条件下可以通过特定创收活动获得非经营性资产，这在一定意义上具有市场配置的性质，是对行政配置的补充。,(2)资源性国有资产资源性国有资产是指以资源形态存在并能带来一定经济价值的国有资源，包括土地、矿藏、森林、河流、海洋、滩涂、山岭、草原、无线电频谱等。按照我国现行体制，由国土资源、水利、林业、工业和信息化等主管部门行使资源性国有资产所有权的管理监督职能。资源性国有资产具有以下主要特征：第一，有限性。即资源性国有资产在范围、数量和供给方面都是有限的。国有自然资源只限于国家主权所及地域范围之内，地表资源只限于法定归农民集体所有的范围以外；资源性国有资产在数量上既定，并且由于不可再生或再生过程缓慢而呈现递减趋势；相对于社会对资源需求而言，其总是处于稀缺状态，而且随着时间推移其稀缺性会越来越突出。,第二，价值递增性，即资源性国有资产的经济价值在总体上呈现递增趋势，这是由资源的稀缺性程度不断提高和开发成本积累所决定的。第三，垄断性，即资源性国有资产在事实上具有自然垄断性和在法律上具有国家垄断性。所谓自然垄断性，是指资源在品种、数量和质量上存在区段差异，对特定资源的占有在事实上形成独占。所谓国家垄断性，是指矿藏、水流、诲域、无线电频谱等在法律上专属国家所有，国家对自然资源的所有权不可转让；依法归农民集体所有以外的归国家所有的自然资源，也具有国家法定垄断的性质，任何公民和法人都不得对其拥有所有权。资源性国有资产也可用于对企业出资而转化为经营性国有资产，从而纳入本法的调整范围。对于企业国有资产中土地等资源性国有资产的转让、处置等活动，除适用本法外，还要适用有关资源的法律法规。,(3)经营性国有资产经营性国有资产就是企业国有资产，即用于经营的国有资产，是国家作为资本所有者在企业中依法拥有的资产和权益。企业是经营性主体，主要以营利为目的，追求资本所有者利益的最大化；但其也可能是政策性经营和公益性经营的，如政策性银行、邮政和电信普遍服务等。我国的国有企业改革、国有资产管理体制改革，乃至整个经济改革，在一定意义上都是围绕着经营性国有资产展开的。经营性国有资产具有以下主要特征：第一，它作为生产要素用于生产经营。即经营性国有资产直接进入社会再生产过程，在生产流通等领域构成商品生产和交换所必要的因素和条件。第二，它具有保值增值性。即经营性国有资产主要以营利为目的投入经营或使用，在资本运动中总是作为一定资本形态而存续，要求其占用者追求增值；即使是政策性和公益性经营，持续经营的要求也决定了它在运动中必须实现保值。,第三，它主要由企业占用。此外，实行企业化管理的国有事业单位对其占用的资产和某些国有事业单位对其用于创收的资产及收益，应当按企业的要求进行使用和管理。第四，它以市场配置为主。即经营性国有资产的配置机制，以市场为主、非市场机制为辅。也就是说，企业一般以市场方式吸收投资和贷款，对股东或资本所有者承担资本关系的义务、在借贷和交易关系中承担债权债务，等等；同时，政府的财政投融资、金融政策、产业政策、重点扶持措施等，也在一定程度上对经营性国有资产的配置发生作用。第五，它存在诸多经营方式。经营性国有资产的分布范围广泛，各行业、地区、企业之间存在差别，存在着多种经营方式，如国有独资、公司制（包括中外合资合作）、股份合作、承包、租赁、委托经营等。,3.本法的调整范围(1)立法过程中的争议在本法立法过程中，对于国有资产法的调整范围应当包括哪一类或几类国有资产，曾经有过争议。1993年列入八届全国人大常委会立法规划的国资法草案采取“大国资法”概念，调整全部三类国有资产。而提交十届全国人大常委会第31次会议审议的草案则将调整范围定位于经营性国有资产，排除了行政事业性和资源性国有资产，属于“小”国资法。关于国有资产法的调整范围，有“大、中、小”三种不同意见。,立法机关在汇集了各方意见，经研究论证后，赞成采用“小”国资法的意见，认为各类国有资产在功能、监管方式等方面有很大的不同，难以用一部“大而全”的法律全面调整。我国对有关资源性国有资产已经有中华人民共和国土地管理法（1986年）、中华人民共和国矿山资源法（1986年）、中华人民共和国水法(2002年)、中华人民共和国森林法（1984年）、中华人民共和国煤炭法(1996年)等相关的专门法律调整；行政事业性国有资产的管理方面也有行政单位国有资产管理办法、事业单位国有资产管理暂行办法等行政规章。目前最迫切需要专门立法调整的主要是国家出资企业，是针对维护企业国有资产权益，保障国有资产安全，促进国有资产保值增值做出规定。因此，该法名称定为企业国有资产法。,